El gobierno de Juscelino Kubitschek (JK), que abarcó de 1956 a 1961, marcó un hito en la historia de Brasil, caracterizado por un período de intensas transformaciones y avances en el proceso de industrialización y modernización del país. Durante su presidencia, Kubitschek implementó el ambicioso Plano de Metas (Plan de Metas), cuyo lema era « 50 años en 5 », con el objetivo de acelerar el desarrollo nacional. Este plan involucró numerosas inversiones ambiciosas, entre las cuales estaba la construcción de una nueva capital para el país, la ciudad de Brasília. Sin embargo, tales iniciativas también trajeron consecuencias perjudiciales para la estabilidad económica del país, como altos niveles de deuda gubernamental e inflación. Los problemas derivados del desarrollo desmedido solo se resolverían muchos años después.
La búsqueda del desarrollo nacional
En 1955, durante su campaña electoral para la presidencia, Juscelino Kubitschek (JK) destacó la fase de transición por la cual Brasil estaba pasando, de un pasado agrario a un futuro prometedor, que sería industrial y urbano. Esto se reflejaba en los datos económicos de la época, que indicaban que el sector agrícola, en 1956, representaba una participación del PIB similar a la del sector industrial — alrededor del 21% del total.
Al asumir el gobierno en 1956, JK se enfrentó a un escenario económico desafiante, marcado por una inflación en proceso de reducción, pero aún en niveles altos, y por la urgencia de cambios estructurales en la economía brasileña.
En respuesta a estos desafíos, su gobierno adoptó una estrategia nacional-desarrollista, un enfoque que buscaba catalizar el desarrollo nacional con un enfoque especial en la industrialización. Este movimiento fue simbolizado por el ambicioso lema de « 50 años en 5 », reflejando la intención de acelerar significativamente el desarrollo del país. Como explicó el historiador brasileño Boris Fausto, el nacional-desarrollismo se distingue del nacionalismo tradicional por su apertura al capital extranjero. En esta visión, no se trataba solo de promover la industria nacional, sino de fomentar una economía diversa que integrara al Estado, al sector privado nacional y a las inversiones extranjeras en un esfuerzo conjunto para industrializar Brasil.
Con el objetivo de estructurar esta visión y asegurar su ejecución, JK creó el Consejo de Desarrollo (Conselho do Desenvolvimento) en 1956. Fue el primer órgano permanente de planificación económica de Brasil. Bajo el liderazgo de Lucas Lopes, también presidente del Banco Nacional de Desarrollo Económico (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE), el Consejo reunió a varios ministerios y organismos gubernamentales, con el objetivo de simplificar la burocracia estatal y organizar la economía de manera más efectiva. Este órgano estaba directamente subordinado a la Presidencia, y estaba dedicado a identificar sectores con potencial de crecimiento, para allanar el camino hacia una nueva era de prosperidad industrial y urbana.
El Plan de Metas
El Plano de Metas representó la piedra angular del desarrollismo durante el gobierno de Juscelino Kubitschek, y es reconocido como el conjunto de inversiones más completo y coherente jamás planificado en la economía brasileña. Este ambicioso plan fue redactado por el Consejo de Desarrollo y se caracterizó como un proyecto de cinco años, que incluía inversiones en las siguientes áreas clave:
- Alimentación
- Educación
- Energía: con el 43% de las inversiones totales.
- Industria pesada, especialmente siderurgia: el 20% del total.
- Transportes, especialmente el transporte por carretera, con la instalación de fabricantes de vehículos extranjeros en Brasil, pero también inversiones significativas en la industria de construcción naval: el 30% del total.
- Construcción de una nueva capital para el país: la ciudad de Brasília, considerada el objetivo supremo (meta-síntese). Originalmente, no estaba incluida en el plan, pero se agregó más tarde como la meta 31 y final. Se construiría con dinero aparte del presupuesto.
Las raíces del Plano de Metas se remontan a ideas discutidas en el Instituto Superior de Estudios Brasileños (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB), una institución vinculada al Ministerio de Educación y creada en 1955. Intelectuales, profesores, personal militar y políticos asociados con el ISEB defendieron la importancia de combinar el capital doméstico con el capital extranjero para superar el subdesarrollo. Esta visión fue reforzada por el Informe del Grupo CEPAL-BNDE de 1955, que, aunque no se implementó, influyó fuertemente en el Plano de Metas al identificar áreas clave para la inversión y posibles cuellos de botella en la economía.
El Plano de Metas se basó en una tríada económica, con la siguiente división de competencias entre las entidades involucradas:
- El 50% del capital invertido provendría del Estado, destinado principalmente a infraestructura y bienes de capital. La cantidad presupuestada para el plan representaba alrededor del 5% del PIB real estimado para Brasil en el período de 1957 a 1961.
- El 35% provendría de capital privado nacional, enfocado en bienes no duraderos, aunque las empresas brasileñas tenían dificultades para reemplazar sus máquinas depreciadas, debido al contexto de inflación.
- El 15% provendría de capital extranjero, enfocado en bienes duraderos, a menudo con el apoyo de financiamiento público.
Durante el gobierno de JK, uno de los elementos que más alentó el establecimiento de empresas multinacionales en Brasil fue la Instrucción 70 de SUMOC, el banco central, que había sido introducida en octubre de 1953 por Getúlio Vargas. Implementó una especie de proteccionismo a través de múltiples tipos de cambio, asegurando que el acceso al creciente mercado brasileño estuviera en gran medida reservado para las empresas que operaban dentro del país.
Cuando el gobierno brasileño lanzó el Plano de Metas, optó por no divulgar inicialmente detalles sobre cómo sería financiado. Esta decisión estratégica tenía como objetivo eludir las críticas esperadas que surgirían en el sector privado ante un plan tan ambicioso. Con el tiempo, las principales fuentes de financiamiento para el plan se hicieron claras.
Una de ellas fue la emisión de dinero, recurso utilizado por el gobierno debido a la dificultad de recaudar suficiente dinero a través de la venta de bonos, haciendo de la emisión monetaria un componente crucial para financiar el plan.
Los recursos en moneda nacional provenían de diversas fuentes. Alrededor del 40% provenía del presupuesto del gobierno federal, incluida la reasignación de fondos de otras áreas del presupuesto; el 10% provenía de los presupuestos de los gobiernos estatales; el 35% eran de empresas privadas y estatales; y los bancos públicos, como el BNDE y el Banco de Brasil, contribuyeron con el 15%, ofreciendo crédito a largo plazo con bajas tasas de interés y períodos de gracia. Considerando el escenario inflacionario de la época, estos préstamos se caracterizaban por tener tasas de interés real negativas.
En cuanto a los recursos en moneda extranjera, estos provenían de préstamos con organizaciones internacionales y entidades oficiales extranjeras, además de inversiones realizadas bajo las directrices de la Instrucción 113 de SUMOC, que había sido promulgada en enero de 1955, aún durante el gobierno de Café Filho. Esta instrucción permitió que más de la mitad de las inversiones extranjeras durante el gobierno de JK ocurrieran a través de la importación de bienes de capital sin cobertura cambiaria —es decir, sin los movimientos de capital en monedas extranjeras.
El Consejo de Desarrollo estaba a cargo de ejecutar las inversiones previstas en el Plano de Metas, a través de la supervisión de sus grupos ejecutivos internos. Estos grupos funcionaban como una estructura paralela a la burocracia estatal tradicional y eran responsables de revisar los objetivos del Plan a medida que se alcanzaban o ante posibles contratiempos.
A pesar de los desafíos y obstáculos, la mayoría de los objetivos del Plano de Metas se cumplieron, tanto en el sector público como en el privado. Entre los éxitos estuvieron la construcción de carreteras, con una ejecución que superó las previsiones en un 38%; la generación de energía eléctrica, alcanzando el 72% de la meta; y la producción de vehículos, alcanzando el 78% de la meta. No obstante, hubo áreas en las que el plan no logró los resultados esperados, como en la producción de carbón, con solo el 23% de la meta alcanzada; en la refinación de petróleo, con el 26%; y en la construcción de ferrocarriles, con el 32%, a pesar de que la creación de la Red Ferroviaria Federal (RFFSA) se vio generalmente como un resultado positivo.
El Programa de Estabilización Monetaria (PEM)
En octubre de 1958, ante un escenario económico marcado por la creciente inflación, el gobierno brasileño decidió introducir una estrategia de intervención denominada « Programa de Estabilización Monetaria » (Plano de Estabilização Monetária, PEM). Este plan fue desarrollado por Lucas Lopes, quien había asumido recientemente como Ministro de Hacienda, en colaboración con Roberto Campos, presidente del Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE). El objetivo del PEM era implementar gradualmente medidas contractivas, para hacerlo compatible con el Plano de Metas, apuntando a la estabilización económica sin obstaculizar el desarrollo del país.
El PEM se estructuró en dos fases principales. La primera, definida como un período de transición y ajuste que duraría hasta finales de 1959, tenía como objetivo corregir las distorsiones económicas causadas por la inflación y promover ajustes reales, en lugar de meramente nominales, en los salarios —respondiendo a una creciente demanda social por una mayor equidad. La segunda fase se centraría en la estabilización propiamente dicha, con el objetivo de limitar la expansión de la oferta monetaria a lo estrictamente necesario para asegurar un crecimiento sostenible del Producto Interno Bruto (PIB).
Entre las medidas propuestas por el PEM, destacaron el establecimiento de límites a la expansión monetaria y a la concesión de préstamos por parte del Banco de Brasil, así como reformas fiscales y administrativas dirigidas a lograr una mayor progresividad en la tributación y una mayor eficiencia en el servicio público, junto con una reforma salarial. Esta última pretendía vincular los ajustes salariales en las empresas estatales a los aumentos de tarifas y contener los salarios en el sector privado. También se propusieron restricciones indirectas a las importaciones, con el objetivo de resolver los desequilibrios en la balanza de pagos.
Sin embargo, tan pronto como el PEM fue enviado al Congreso, se convirtió en objeto de intensas controversias, enfrentándose a una amplia gama de oponentes. Las empresas resistieron la idea de un recorte en el crédito bancario, del cual dependían para financiar su capital de trabajo. Los cafetaleros, por su parte, vieron con suspicacia cualquier medida que pudiera afectar la política de compra de café del gobierno. Sebastião Paes de Almeida, presidente del Banco de Brasil en ese momento, se opuso al recorte del crédito a las industrias. Los alcaldes y gobernadores, interesados en mantener un ambiente de prosperidad económica que les brindaba beneficios políticos, también se opusieron al plan. En el ámbito internacional, el Fondo Monetario Internacional (FMI) criticó el enfoque gradualista del PEM, abogando por un ajuste más radical. Por último, los sindicatos temían los efectos contractivos del plan sobre los asalariados, sospechando un arreglo entre el gobierno brasileño y los « imperialistas », teóricamente representados por el FMI.
El PEM comenzó a implementarse en enero de 1959, comenzando con medidas como el recorte en los subsidios para la importación de trigo y petróleo. Estas acciones, aunque dirigidas a la estabilización económica, tuvieron impactos inmediatos en el costo de vida, pues aumentaron los precios de estos productos esenciales. No obstante, el Banco de Brasil no se adhirió plenamente a las directrices y objetivos establecidos por el PEM, manteniéndose como una fuente de resistencia al plan.
Con el tiempo, el PEM no logró sus objetivos de estabilización monetaria, principalmente porque el gobierno optó por priorizar el Plano de Metas. Se creía que la mejor estrategia para atraer inversiones extranjeras era a través de una política agresiva de inversiones, sosteniendo la idea de que Brasil tenía que lidiar con cierto nivel de inflación para volverse más industrializado.
A la luz de las dificultades encontradas por el PEM, hubo un cambio en el liderazgo económico del país a mediados de 1959. Lucas Lopes fue destituido de su cargo como Ministro de Hacienda, siendo reemplazado por Sebastião Paes de Almeida. Simultáneamente, Roberto Campos fue reemplazado por Lúcio Meira como presidente del BNDE. Estos cambios reflejaron la insatisfacción con el PEM y la preferencia del gobierno por otros enfoques económicos.
En este contexto de cambios en las políticas económicas, el gobierno de Juscelino Kubitschek también decidió romper con el FMI. Esta decisión se tomó después de que Brasil esperara, pero no recibiera, el apoyo crucial del Fondo en la facilitación de negociaciones para préstamos privados. El gobierno de JK anunció públicamente esta postura como una ruptura con la institución, y no solo con las negociaciones que estaban en curso. Este gesto fue bien recibido por varios sectores de la sociedad brasileña, incluyendo el Partido Laborista Brasileño (PTB), el Partido Comunista Brasileño (PCB) (entonces ilegalizado), la Federación de Industrias del Estado de São Paulo (Fiesp) y el liderazgo militar.
Es importante destacar que, a pesar de esta postura confrontativa, Brasil no dejó de ser miembro del FMI. En la práctica, lo que ocurrió fue un gesto de protesta contra la institución, sin una ruptura formal. Además, no pasó mucho tiempo antes de que se normalizaran las relaciones entre Brasil y el FMI. Al año siguiente, en el contexto de la visita del presidente estadounidense Dwight Eisenhower a Brasil, el país reanudó las negociaciones con el Fondo, en términos considerados más favorables para la economía brasileña.
Conclusión
Durante el gobierno de Juscelino Kubitschek, Brasil experimentó una serie de transformaciones significativas que delinearon la dirección del país en las décadas siguientes. Entre los aspectos positivos, destaca el fuerte crecimiento económico, con el país logrando tasas de crecimiento superiores a la media tanto de América Latina como del mundo. Después de un modesto crecimiento del 2.9% en 1956, afectado principalmente por malas cosechas, la economía de Brasil se expandió significativamente, alcanzando picos de crecimiento que variaron entre el 7.7% y el 10.8% en los años siguientes hasta 1961. Esta expansión económica estuvo acompañada por avances significativos en la integración y expansión hacia el interior del territorio nacional, con inversiones que establecieron las bases para resolver problemas de infraestructura y facilitar el crecimiento futuro del PIB.
En este período, hubo un cambio fundamental en la composición del PIB de Brasil, con la industria superando a la agricultura por primera vez, aunque el sector de servicios seguía siendo más significativo que ambos. Este avance marcó la transición de Brasil de una economía esencialmente agraria a una economía industrial, con el café perdiendo su primacía en el PIB, a pesar de seguir siendo un producto clave en el comercio exterior. Además, el país entró en una nueva etapa de industrialización, enfatizando la producción de bienes duraderos y de capital, sin descuidar la importancia de los bienes no duraderos. Paralelamente, algunos indicadores sociales, como la esperanza de vida, las tasas de mortalidad infantil y los niveles de alfabetización, mostraron mejoras considerables, aunque aún estaban lejos de ser ideales.
Sin embargo, el gobierno de JK también enfrenta críticas por dejar un legado pobre para sus sucesores. Hubo una omisión notable en áreas críticas como la agricultura y la educación básica. La concentración de ingresos y la concentración regional de la producción profundizaron las desigualdades sociales y regionales, problemas que JK prometió abordar en un futuro mandato presidencial. Además, acusaciones de corrupción, especialmente relacionadas con empresas constructoras, y una tasa de inflación promedio del 23.8% resaltaron problemas en la economía. Esta inflación actuó como una forma de extracción forzosa de ahorros de la gente común, canalizando recursos a empresas involucradas en el Plano de Metas.
Además, el gobierno tuvo déficits fiscales significativos, ya que su deuda se duplicó en términos reales, a pesar de permanecer en un tercio de los ingresos totales del gobierno federal. También hubo contratiempos en la balanza de pagos, con fuertes déficits causados por una caída en los precios del café y, consecuentemente, en las exportaciones, que cayeron casi un 15% entre 1956 y 1960. A pesar de estos obstáculos, hubo un exceso de afluencia de capital extranjero a Brasil, pero esto no fue suficiente para compensar las importaciones del país, excepto en 1961, cuando no hubo déficit en la balanza de pagos.
Esta dualidad marca el legado del gobierno de JK, caracterizado tanto por avances significativos en infraestructura e industrialización como por desafíos sociales y económicos que influirían en el desarrollo de Brasil en el futuro.
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