Économie Brésilienne sous l’Administration de Kubitschek

Le gouvernement de Juscelino Kubitschek (JK), qui s’étend de 1956 à 1961, marque un jalon dans l’histoire du Brésil, caractérisé par une période de transformations intenses et d’avancées dans le processus d’industrialisation et de modernisation du pays. Pendant sa présidence, Kubitschek a mis en œuvre le Plano de Metas ambitieux (Plan des Objectifs), dont la devise était « 50 ans en 5 », visant à accélérer le développement national. Ce plan impliquait de nombreux investissements ambitieux, parmi lesquels la construction d’une nouvelle capitale pour le pays, la ville de Brasília. Cependant, de telles initiatives ont également apporté des conséquences néfastes à la stabilité économique du pays, telles que des niveaux élevés de dette gouvernementale et d’inflation. Les problèmes découlant d’un développement non contrôlé ne seraient résolus que de nombreuses années plus tard.

La quête du développement national

En 1955, lors de sa campagne électorale pour la présidence, Juscelino Kubitschek (JK) a souligné la phase de transition par laquelle le Brésil passait, d’un passé agraire vers un avenir prometteur, qui serait industriel et urbain. Cela se reflétait dans les données économiques de l’époque, qui indiquaient que le secteur agricole, en 1956, représentait une part du PIB similaire à celle du secteur industriel — environ 21 % du total.

En prenant le pouvoir en 1956, JK était confronté à un scénario économique difficile, marqué par une inflation en processus de réduction, mais toujours à des niveaux élevés, et par l’urgence de changements structurels dans l’économie brésilienne.

En réponse à ces défis, son gouvernement a adopté une stratégie national-développementiste, une approche qui cherchait à catalyser le développement national avec un accent particulier sur l’industrialisation. Ce mouvement était symbolisé par la devise ambitieuse de « 50 ans en 5 », reflétant l’intention d’accélérer de manière significative le développement du pays. Comme l’explique l’historien brésilien Boris Fausto, le national-développementisme se distingue du nationalisme traditionnel par son ouverture au capital étranger. Dans cette optique, il ne s’agissait pas seulement de promouvoir l’industrie nationale, mais de favoriser une économie diversifiée qui intégrait l’État, le secteur privé national et les investissements étrangers dans un effort conjoint pour industrialiser le Brésil.

Afin de structurer cette vision et d’assurer son exécution, JK a créé le Conseil du Développement (Conselho do Desenvolvimento) en 1956. C’était le premier organe permanent de planification économique du Brésil. Sous la direction de Lucas Lopes, également président de la Banque Nationale de Développement Économique (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE), le Conseil a réuni divers ministères et organismes gouvernementaux, visant à simplifier la bureaucratie d’État et à organiser l’économie de manière plus efficace. Cet organe était directement subordonné à la Présidence, et était dédié à l’identification des secteurs présentant un potentiel de croissance, afin de préparer le terrain pour une nouvelle ère de prospérité industrielle et urbaine.

Le Plan des Objectifs

Le Plano de Metas (Plan des Objectifs), a représenté la pierre angulaire du développementisme pendant le gouvernement de Juscelino Kubitschek, et il est reconnu comme l’ensemble d’investissements le plus complet et cohérent jamais planifié dans l’économie brésilienne. Ce plan ambitieux a été élaboré par le Conseil du Développement et était caractérisé comme un projet quinquennal, qui comprenait des investissements dans les domaines clés suivants :

• Alimentation
• Éducation
• Énergie : avec 43 % des investissements totaux.
• Industrie lourde, en particulier la sidérurgie : 20 % du total.
• Transports, en particulier le transport routier, avec l’installation de constructeurs de véhicules étrangers au Brésil, mais aussi d’importants investissements dans l’industrie de la construction navale : 30 % du total.
• Construction d’une nouvelle capitale pour le pays : la ville de Brasília, considérée comme l’objectif ultime (meta-síntese). À l’origine, elle n’était pas incluse dans le plan, mais a été ajoutée plus tard comme le 31e et dernier objectif. Elle serait construite avec de l’argent en dehors du budget.

Les racines du Plano de Metas remontent aux idées discutées à l’Institut Supérieur des Études Brésiliennes (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB), une institution liée au Ministère de l’Éducation et créée en 1955. Les intellectuels, professeurs, militaires et politiciens associés à l’ISEB défendaient l’importance de combiner le capital domestique avec le capital étranger pour surmonter le sous-développement. Cette vision a été renforcée par le rapport du Groupe CEPAL-BNDE de 1955, qui, bien qu’il n’ait pas été mis en œuvre, a fortement influencé le Plano de Metas en identifiant les domaines clés pour l’investissement et les goulots d’étranglement potentiels dans l’économie.

Le Plano de Metas était basé sur une triade économique, avec la répartition suivante des compétences entre les entités impliquées :

• 50 % du capital investi proviendrait de l’État, visant principalement l’infrastructure et les biens d’équipement. Le montant budgétisé pour le plan représentait environ 5 % du PIB réel estimé pour le Brésil sur la période de 1957 à 1961.
• 35 % proviendraient du capital privé national, concentré sur les biens non durables — même si les entreprises brésiliennes avaient des difficultés à remplacer leurs machines amorties, en raison du contexte inflationniste.
• 15 % proviendraient du capital étranger, concentré sur les biens durables, souvent avec le soutien du financement public.

Pendant le gouvernement de JK, l’un des éléments qui a le plus encouragé l’établissement des entreprises multinationales au Brésil était l’Instruction 70 de la SUMOC, la banque centrale, qui avait été introduite en octobre 1953 par Getúlio Vargas. Elle mettait en place une sorte de protectionnisme à travers des taux de change multiples, assurant que l’accès au marché brésilien en croissance était largement réservé aux entreprises opérant dans le pays.

Lorsque le gouvernement brésilien a lancé le Plano de Metas, il a choisi de ne pas divulguer initialement les détails sur son financement. Cette décision stratégique visait à contourner les critiques attendues qui surgiraient dans le secteur privé face à un plan aussi ambitieux. Avec le temps, les principales sources de financement du plan sont devenues claires.

L’une d’entre elles était l’émission de monnaie, une ressource utilisée par le gouvernement parce qu’il avait du mal à lever suffisamment d’argent par la vente d’obligations, rendant l’émission monétaire un composant crucial pour le financement du plan.

Les ressources en monnaie nationale brésilienne provenaient de diverses sources. Environ 40 % provenaient du budget du gouvernement fédéral, y compris la réaffectation de fonds d’autres domaines du budget ; 10 % provenaient des budgets des gouvernements des États ; 35 % étaient issus d’entreprises privées et publiques ; et les banques publiques, telles que la BNDE et la Banque du Brésil, contribuaient à hauteur de 15 %, offrant des crédits à long terme avec des taux d’intérêt bas et des périodes de grâce. Considérant le scénario inflationniste de l’époque, ces prêts étaient caractérisés par des taux d’intérêt réels négatifs.

Quant aux ressources en devises étrangères, elles provenaient de prêts auprès d’organisations internationales et d’entités officielles étrangères, en plus des investissements effectués sous les directives de l’Instruction 113 de la SUMOC, qui avait été promulguée en janvier 1955, encore pendant le gouvernement de Café Filho. Cette instruction permettait à plus de la moitié des investissements étrangers pendant le gouvernement de JK de se faire par l’importation de biens d’équipement sans couverture de change — c’est-à-dire sans les mouvements de capitaux en devises étrangères.

Le Conseil du Développement était chargé de l’exécution des investissements prévus dans le Plano de Metas, par la supervision de ses groupes exécutifs internes. Ces groupes fonctionnaient comme une structure parallèle à la bureaucratie étatique traditionnelle et étaient responsables de la révision des objectifs du Plan au fur et à mesure de leur réalisation ou face à d’éventuels contretemps.

Malgré les défis et les obstacles, la plupart des objectifs du Plano de Metas ont été atteints, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Parmi les succès figuraient la construction d’autoroutes, avec une exécution dépassant les prévisions de 38 % ; la génération d’énergie électrique, atteignant 72 % de l’objectif ; et la production de véhicules, atteignant 78 % de l’objectif. Néanmoins, il y avait des domaines dans lesquels le plan n’a pas atteint les résultats escomptés, comme dans la production de charbon, avec seulement 23 % de l’objectif atteint ; dans le raffinage du pétrole, avec 26 % ; et dans la construction de chemins de fer, avec 32 %, malgré la création du Réseau Fédéral des Chemins de Fer (RFFSA) étant généralement considérée comme un résultat positif.

Le Programme de Stabilisation Monétaire (PEM)

En octobre 1958, face à un scénario économique marqué par une inflation croissante, le gouvernement brésilien a décidé d’introduire une stratégie d’intervention appelée « Programme de Stabilisation Monétaire » (Plano de Estabilização Monetária, PEM). Ce plan a été développé par Lucas Lopes, qui venait de prendre ses fonctions de ministre des Finances, en collaboration avec Roberto Campos, président de la Banque Nationale de Développement Économique (BNDE). L’objectif du PEM était de mettre en œuvre progressivement des mesures restrictives, afin de le rendre compatible avec le Plano de Metas, visant une stabilisation économique sans entraver le développement du pays.

Le PEM était structuré en deux phases principales. La première, définie comme une période de transition et d’ajustement qui durerait jusqu’à la fin de 1959, visait à corriger les distorsions économiques causées par l’inflation et à promouvoir des ajustements réels, plutôt que simplement nominaux, des salaires — répondant à une demande sociale croissante pour plus d’équité. La seconde phase se concentrerait sur la stabilisation elle-même, avec pour objectif de limiter l’expansion de la masse monétaire à ce qui était strictement nécessaire pour assurer une croissance durable du Produit Intérieur Brut (PIB).

Parmi les mesures proposées par le PEM, l’établissement de limites à l’expansion monétaire et à l’octroi de prêts par la Banque du Brésil se démarquait, ainsi que des réformes fiscales et administratives visant une plus grande progressivité de la fiscalité et une plus grande efficacité dans le service public, accompagnées d’une réforme salariale. Cette dernière visait à lier les ajustements salariaux dans les entreprises publiques aux augmentations tarifaires et à contenir les salaires dans le secteur privé. Des restrictions indirectes sur les importations étaient également proposées, dans le but de résoudre les déséquilibres de la balance des paiements.

Pourtant, dès que le PEM a été envoyé au Congrès, il est devenu l’objet de controverses intenses, faisant face à un large éventail d’opposants. Les entreprises résistaient à l’idée d’une coupe dans le crédit bancaire, sur lequel elles comptaient pour financer leur fonds de roulement. Les producteurs de café, de leur côté, voyaient d’un mauvais œil toute mesure susceptible d’affecter la politique d’achat de café du gouvernement. Sebastião Paes de Almeida, président de la Banque du Brésil à l’époque, s’opposait à la réduction du crédit aux industries. Les maires et les gouverneurs, intéressés à maintenir un environnement de prospérité économique leur apportant des avantages politiques, se tenaient également contre le plan. Sur la scène internationale, le Fonds Monétaire International (FMI) critiquait l’approche gradualiste du PEM, préconisant un ajustement plus radical. Enfin, les syndicats craignaient les effets contractants du plan sur les salariés, soupçonnant un arrangement entre le gouvernement brésilien et les « impérialistes », théoriquement représentés par le FMI.

Le PEM a commencé à être mis en œuvre en janvier 1959, commençant par des mesures telles que la coupe dans les subventions pour l’importation de blé et de pétrole. Ces actions, bien qu’orientées vers la stabilisation économique, avaient des impacts immédiats sur le coût de la vie, car elles augmentaient les prix de ces produits essentiels. Toutefois, la Banque du Brésil n’adhérait pas pleinement aux directives et aux objectifs établis par le PEM, restant une source de résistance au plan.

Avec le temps, le PEM n’a pas atteint ses objectifs de stabilisation monétaire, principalement parce que le gouvernement a choisi de donner la priorité au Plano de Metas. On pensait que la meilleure stratégie pour attirer les investissements étrangers était à travers une politique agressive d’investissements, soutenant l’idée que le Brésil devait faire face à un certain niveau d’inflation pour devenir plus industrialisé.

Au vu des difficultés rencontrées par le PEM, il y a eu un changement dans la direction économique du pays à mi-1959. Lucas Lopes a été démis de ses fonctions de ministre des Finances, remplacé par Sebastião Paes de Almeida. Simultanément, Roberto Campos a été remplacé par Lúcio Meira en tant que président de la BNDE. Ces changements reflétaient le mécontentement vis-à-vis du PEM et la préférence du gouvernement pour d’autres approches économiques.

Dans ce contexte de changement de politiques économiques, le gouvernement de Juscelino Kubitschek a également décidé de rompre avec le FMI. Cette décision a été prise après que le Brésil eut espéré, sans recevoir, un soutien crucial du Fonds dans la facilitation des négociations de prêts privés. Le gouvernement JK a publiquement annoncé cette position comme une rupture avec l’institution, et non seulement avec les négociations qui étaient en cours. Ce geste a été bien accueilli par divers secteurs de la société brésilienne, y compris le Parti Travailliste Brésilien (PTB), le Parti Communiste Brésilien (PCB) (alors interdit), la Fédération des Industries de l’État de São Paulo (Fiesp) et le commandement militaire.

Cependant, il est important de noter que malgré cette position confrontante, le Brésil n’a pas cessé d’être membre du FMI. En pratique, ce qui s’est passé était un geste de protestation contre l’institution, sans rupture formelle. De plus, il n’a pas fallu longtemps avant que les relations entre le Brésil et le FMI soient normalisées. L’année suivante, dans le contexte de la visite du président américain Dwight Eisenhower au Brésil, le pays a repris les négociations avec le Fonds, à des conditions considérées comme plus favorables pour l’économie brésilienne.

Conclusion

Pendant le gouvernement de Juscelino Kubitschek, le Brésil a subi une série de transformations significatives qui ont tracé la direction du pays dans les décennies suivantes. Parmi les aspects positifs, la forte croissance économique se distingue, le pays atteignant des taux de croissance supérieurs à la moyenne tant pour l’Amérique latine que pour le monde. Après une croissance modeste de 2,9 % en 1956, principalement affectée par de mauvaises récoltes, le Brésil a vu son économie s’élargir de manière significative, atteignant des pics de croissance variant entre 7,7 % et 10,8 % dans les années suivantes jusqu’en 1961. Cette expansion économique a été accompagnée d’avancées significatives dans l’intégration et l’expansion intérieure du territoire national, avec des investissements qui ont établi les bases pour résoudre les problèmes d’infrastructure et faciliter la croissance future du PIB.

Durant cette période, il y a eu un changement fondamental dans la composition du PIB du Brésil, avec l’industrie dépassant pour la première fois l’agriculture, bien que le secteur des services soit resté plus significatif que les deux. Cette avancée a marqué la transition du Brésil d’une économie essentiellement agraire vers une économie industrielle, avec le café perdant sa primauté dans le PIB, bien qu’il continue d’être un produit clé dans le commerce extérieur. De plus, le pays est entré dans une nouvelle phase d’industrialisation, mettant l’accent sur la production de biens durables et de biens d’équipement, sans négliger l’importance des biens non durables. Parallèlement, certains indicateurs sociaux, tels que l’espérance de vie, les taux de mortalité infantile et les niveaux d’alphabétisation, ont montré des améliorations considérables, bien qu’ils restent loin de l’idéal.

Pourtant, le gouvernement JK fait également l’objet de critiques pour avoir laissé un mauvais héritage à ses successeurs. Il y a eu une omission notable dans des domaines critiques tels que l’agriculture et l’éducation de base. La concentration des revenus et la concentration régionale de la production ont approfondi les inégalités sociales et régionales, des problèmes que JK avait promis d’adresser lors d’un futur mandat présidentiel. De plus, des accusations de corruption, en particulier impliquant des entreprises de construction, et un taux d’inflation moyen de 23,8 % ont mis en évidence des problèmes dans l’économie. Cette inflation agissait comme une forme d’extraction forcée d’épargne auprès de la population, canalisant des ressources vers les entreprises impliquées dans le Plano de Metas.

De plus, le gouvernement a enregistré des déficits budgétaires significatifs, sa dette ayant doublé en termes réels, bien qu’elle reste à un tiers des revenus totaux du gouvernement fédéral. Il y a également eu des revers dans la balance des paiements, avec de forts déficits causés par une chute des prix du café et, par conséquent, des exportations, qui ont chuté de près de 15 % entre 1956 et 1960. Malgré ces obstacles, il y a eu un afflux excessif de capitaux étrangers au Brésil — mais cela n’a pas suffi à compenser les importations du pays, sauf en 1961, lorsque la balance des paiements n’a pas enregistré de déficit.

Cette dualité marque l’héritage du gouvernement JK, caractérisé à la fois par des avancées significatives en matière d’infrastructure et d’industrialisation et par des défis sociaux et économiques qui influenceraient le développement du Brésil à l’avenir.