Économie Brésilienne sous la Seconde Administration Vargas (1951-1954)

La seconde administration Vargas a duré de 1951 jusqu’à 1954, lorsque Getúlio Vargas est revenu au pouvoir après un bref intervalle de l’administration d’Eurico Gaspar Dutra. Durant cette période, le Brésil a fait face à des scénarios adverses : inflation, déficit public et crises de change. En termes de politique monétaire et fiscale, il y avait à la fois des politiques contractantes et expansionnistes — car le gouvernement devait s’attaquer aux problèmes économiques, mais ne voulait pas renoncer à la prérogative de stimuler le développement économique. De même, en politique de change, le protectionnisme était souvent employé pour encourager l’industrie nationale. Malgré les avantages de cette politique, elle rendait difficile la lutte contre l’inflation. Globalement, cette période de l’histoire du Brésil a été caractérisée par des crises monétaires, fiscales et de change successives, non résolues par Vargas, qui a laissé un héritage pervers.

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Lorsque Vargas s’est présenté à l’élection présidentielle en 1950, il a proposé de conduire une administration divisée en deux étapes — « Après Campos Sales, Rodrigues Alves », selon ses mots. C’était une allusion à deux administrations pendant la Première République : la première caractérisée par des ajustements économiques, et la seconde marquée par la reprise de projets pour stimuler la croissance économique.

Initialement, des ajustements économiques étaient nécessaires car le Brésil faisait face à un scénario d’inflation et de déficit public. Dans ce contexte, le Ministère des Finances, dirigé par Horácio Lafer, a adopté des politiques monétaires et fiscales contractantes. Cependant, il y avait deux éléments qui ont sapé l’efficacité de ces mesures :

• Expansion du crédit : Le président de la Banque du Brésil, Ricardo Jafet, a insisté pour étendre l’octroi de crédit, malgré les directives de l’administration.
• Plan de rééquipement économique national (Plan Lafer, ou Plano Lafer) : Formulé en novembre 1951, c’était une tentative de développer certains secteurs de l’économie : agriculture, industrie de base, infrastructure logistique et énergie. Pour investir dans ces secteurs, le gouvernement prévoyait d’augmenter les impôts et de lever des capitaux étrangers, principalement des États-Unis. L’argent pour le plan serait alloué au Fonds nouvellement créé pour le Rééquipement Économique.

À cette époque, la balance des paiements du Brésil était dans une situation favorable. Le prix du café augmentait et on s’attendait à ce que les Américains investissent en Amérique latine comme moyen de gagner du soutien au milieu de la guerre de Corée. Toutefois, les États-Unis n’avaient pas de telles intentions d’investir au Brésil. Ils étaient préoccupés par les politiques nationalistes de Vargas et étaient également contrariés par le refus brésilien d’envoyer des troupes au conflit dans la péninsule coréenne. En l’absence de capitaux étrangers, le Plan Lafer était voué à l’échec. Il a été approuvé avec une grande résistance par le Congrès, et ses objectifs ne se réaliseraient que pendant l’administration de Juscelino Kubitschek.

En termes de politique de change, le Brésil a adopté un taux de change fixe et surévalué, et a levé certaines restrictions à l’importation. L’idée était d’utiliser le taux de change comme un mécanisme anti-inflationniste, d’attirer les investissements et de prévenir les difficultés potentielles à importer des produits dans le contexte de la guerre de Corée.

Les efforts pour contracter la base monétaire n’ont pas fonctionné, et l’inflation a persisté aux mêmes niveaux qu’auparavant. D’un autre côté, l’ajustement fiscal a fonctionné, résultant dans le premier excédent global des gouvernements fédéraux et des États depuis 1926.

Les plus gros problèmes de l’économie brésilienne sont devenus liés à la balance des paiements. Le taux de change surévalué a conduit à une flambée des importations, en particulier de biens d’équipement et d’autres biens de production, tandis que les exportations chutaient substantiellement. Pour aggraver le scénario, il y a eu une crise mondiale dans le secteur textile, qui a nui à la production de coton brésilienne. Immédiatement, l’administration a été forcée de rétablir les contrôles à l’importation, limitant l’octroi de licences d’importation. Or, comme les licences déjà émises étaient valables de 6 à 12 mois, le Brésil a encore fait face à des problèmes de change en conséquence. Les déficits croissants dans la balance commerciale ont conduit à l’épuisement des réserves internationales en devises convertibles et à l’accumulation d’arriérés commerciaux. En fin de compte, la crise a rendu difficile pour le gouvernement d’encourager la croissance du pays.

En juin 1952, la Banque Nationale de Développement Économique (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE) a été créée. Son intention était de gérer le Fonds pour le Rééquipement Économique et de recevoir des contributions du gouvernement et d’autres pays pour financer des projets de développement national. Cependant, en 1953, Eisenhower, un Républicain, est monté à la présidence des États-Unis et a commencé à négliger les demandes financières de l’Amérique latine. Étant donné que le Brésil ne pouvait plus compter sur le crédit américain, il a dû changer sa politique économique au début de 1953.

Dès lors, une politique fiscale expansionniste a été adoptée, à travers des travaux d’infrastructure et l’octroi de primes aux employés publics. De plus, une politique commerciale protectionniste a été inaugurée, par le biais de la Loi du Marché Libre du 17 janvier 1953. Cette réglementation a introduit un modèle de taux de change multiples, visant à augmenter les exportations, diminuer les importations non essentielles et stimuler l’afflux de capitaux étrangers. En pratique, elle a eu des résultats décevants.

En octobre 1953, bien que l’industrie brésilienne ait continué à croître de manière significative, le pays faisait face à des problèmes monétaires, fiscaux et de change. Cela nécessitait une reformulation des politiques monétaires et de change, sous deux aspects :

• Instruction 70 de la SUMOC : La SUMOC était la Superintendance de la Monnaie et du Crédit, la banque centrale du Brésil. Selon cette instruction, la Banque du Brésil monopoliserait la vente de devises étrangères, et le contrôle quantitatif des importations serait aboli — c’est-à-dire que l’autorisation préalable pour importer des produits ne serait plus nécessaire. De plus, le système de taux de change multiples a été remplacé par un système de bonus en plus du taux de change officiel. En pratique, il y aurait cinq taux de change : trois taux pour les importations et deux taux pour les exportations, avec une intention protectionniste.

• Programme Aranha (Programa Aranha) : C’était un plan économique visant essentiellement à freiner l’inflation, par le biais de la contraction monétaire et fiscale. Il prescrivait que la Banque du Brésil serait subordonnée au Ministère des Finances, pour empêcher ces institutions d’adopter des mesures contradictoires (comme cela s’est produit lorsque Ricardo Jafet était à la tête de la banque). De plus, il prescrivait que le gouvernement aurait une politique budgétaire mieux définie, pour essayer de freiner les dépenses publiques excessives.

L’Instruction 70 de la SUMOC a entraîné une dévaluation du taux de change et une augmentation des recettes gouvernementales. Grâce au taux de change déprécié, les exportations brésiliennes ont été encouragées, menant à des excédents dans la balance commerciale. L’augmentation de la collecte des impôts, à son tour, découlait du fait que les devises étrangères pour la plupart des importations étaient vendues aux enchères sur lesquelles le gouvernement percevait une prime. Une autre conséquence de l’Instruction 70 a été la dite « confiscation des changes » (confisco cambial) : le fait que les exportateurs de café se retrouvaient avec des gains inférieurs en monnaie brésilienne. Cela s’est produit parce que le taux de change fixé pour les exportations de café était légèrement surévalué, comme moyen de décourager une offre excessive de la part des producteurs de café. Cette mesure a été largement critiquée par ce secteur économique, mais elle n’a pas été révoquée.

Le Programa Aranha n’a pas réussi à contrôler l’inflation, car le gouvernement n’a pas pu réduire les investissements publics et parce que le protectionnisme commercial rendait difficile l’importation de produits étrangers moins chers dans le pays.

Ainsi, au début de 1954, le Brésil faisait face à une situation d’inflation, de déficit fiscal et de dévaluation monétaire. Tout au long de cette année, la situation s’est aggravée :

• L’inflation et le déficit fiscal se sont aggravés : Le 1er mai 1954, le gouvernement a accordé une augmentation de 100 % du salaire minimum pour l’ensemble de la population. Cet ajustement était bien au-delà de ce qui aurait été nécessaire pour compenser les pertes salariales causées par l’inflation (53 %). De plus, une telle mesure était en contradiction directe avec les idées de politiciens comme Sousa Dantas, président de la Banque du Brésil, qui proposait un ajustement de 33 %.
• La situation de la balance des paiements s’est aggravée : Face à une hausse des prix internationaux du café, certains consommateurs aux États-Unis ont décidé de boycotter ce produit. À leur avis, le Brésil adoptait des pratiques monopolistiques sur le marché du café. En réaction, ils ont brusquement cessé d’acheter du café, provoquant une chute immédiate des exportations brésiliennes.

Le 14 août 1954, le gouvernement a même tenté de faire face à la détérioration de l’économie brésilienne, par l’émission de l’Instruction 99 de la SUMOC. Cette loi permettait la vente d’une partie de la devise étrangère obtenue des exportations de café sur le marché libre, sans surtaxes, comme moyen de réduire le prix minimum du café. Cela a causé une dévaluation de la monnaie de 27 % mais était inefficace pour aider le secteur du café. Néanmoins, les problèmes économiques seraient laissés en héritage pour l’administration suivante, car Getúlio Vargas, confronté à des problèmes politiques, a décidé de se suicider le 24 août 1954. Pour une brève période, le Brésil serait gouverné par le vice-président de l’époque, Café Filho.