Économie brésilienne sous la seconde administration Vargas (1951-1954)

La seconde administration Vargas a duré de 1951 à 1954, lorsque Getúlio Vargas est revenu au pouvoir après le gouvernement d’Eurico Gaspar Dutra. Le Brésil a alors affronté l’inflation, le déficit public et des crises de change. La politique monétaire et budgétaire a alterné entre mesures restrictives et mesures expansionnistes, car le gouvernement voulait contenir l’inflation sans abandonner le développement dirigé par l’État. En matière de change, il a aussi utilisé des instruments protectionnistes pour soutenir l’industrie nationale. Cette stratégie a protégé certains producteurs, mais elle a rendu la lutte contre l’inflation plus difficile. Le résultat fut une suite de crises monétaires, budgétaires et de change que Vargas n’a pas résolues avant son effondrement politique en 1954.

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Lorsque Vargas s’est présenté à l’élection présidentielle de 1950, il a proposé un gouvernement en deux étapes : « Après Campos Sales, Rodrigues Alves », selon ses mots. C’était une allusion à deux administrations de la Première République : la première associée à l’ajustement économique et la seconde à la reprise de projets destinés à stimuler la croissance.

Des ajustements économiques initiaux étaient nécessaires parce que le Brésil faisait face à l’inflation et au déficit public. Le ministère des Finances, dirigé par Horácio Lafer, a adopté des mesures monétaires et budgétaires restrictives. Deux facteurs ont affaibli cette ligne :

• Expansion du crédit : Ricardo Jafet, président de la Banque du Brésil, a insisté pour étendre l’octroi de crédit malgré les directives du gouvernement.
• Plan de rééquipement économique national (Plan Lafer, ou Plano Lafer): Formulé en novembre 1951, c’était une tentative de développer certains secteurs de l’économie: agriculture, industrie de base, infrastructure logistique et énergie. Pour investir dans ces secteurs, le gouvernement prévoyait d’augmenter les impôts et de lever des capitaux étrangers, principalement des États-Unis. L’argent pour le plan serait alloué au Fonds nouvellement créé pour le Rééquipement Économique.

À cette époque, la balance des paiements brésilienne semblait favorable. Le prix du café augmentait, et les autorités brésiliennes s’attendaient à ce que les États-Unis investissent en Amérique latine pour obtenir des appuis pendant la guerre de Corée. Washington ne prévoyait pas de tels investissements au Brésil. L’administration américaine se méfiait des politiques nationalistes de Vargas et était irritée par le refus brésilien d’envoyer des troupes dans la péninsule coréenne. Faute de capitaux étrangers, le Plan Lafer a perdu sa base financière. Le Congrès l’a approuvé malgré une forte résistance, et plusieurs de ses objectifs ne furent atteints que sous Juscelino Kubitschek.

En termes de politique de change, le Brésil a adopté un taux de change fixe et surévalué, et a levé certaines restrictions à l’importation. L’idée était d’utiliser le taux de change comme un mécanisme anti-inflationniste, d’attirer les investissements et de prévenir les difficultés potentielles à importer des produits dans le contexte de la guerre de Corée.

Les efforts pour contracter la base monétaire n’ont pas fonctionné, et l’inflation a persisté aux mêmes niveaux qu’auparavant. D’un autre côté, l’ajustement fiscal a fonctionné, résultant dans le premier excédent global des gouvernements fédéraux et des États depuis 1926.

Les plus gros problèmes de l’économie brésilienne sont devenus liés à la balance des paiements. Le taux de change surévalué a conduit à une flambée des importations, en particulier de biens d’équipement et d’autres biens de production, tandis que les exportations chutaient substantiellement. Pour aggraver le scénario, il y a eu une crise mondiale dans le secteur textile, qui a nui à la production de coton brésilienne. Immédiatement, l’administration a été forcée de rétablir les contrôles à l’importation, limitant l’octroi de licences d’importation. Or, comme les licences déjà émises étaient valables de 6 à 12 mois, le Brésil a encore fait face à des problèmes de change en conséquence. Les déficits croissants dans la balance commerciale ont conduit à l’épuisement des réserves internationales en devises convertibles et à l’accumulation d’arriérés commerciaux. En fin de compte, la crise a rendu difficile pour le gouvernement d’encourager la croissance du pays.

En juin 1952, la Banque nationale de développement économique (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE) a été créée. Elle devait gérer le Fonds de rééquipement économique et recevoir des contributions du gouvernement et d’autres pays pour financer des projets de développement national. En 1953, cependant, le républicain Dwight D. Eisenhower est arrivé à la présidence des États-Unis et a commencé à négliger les demandes financières de l’Amérique latine. Comme le Brésil ne pouvait plus compter sur le crédit américain, il a dû changer de politique économique au début de 1953.

Dès lors, une politique budgétaire expansionniste a été adoptée, avec des travaux d’infrastructure et l’octroi de primes aux fonctionnaires. Une politique commerciale protectionniste a aussi été lancée par la loi du Marché libre du 17 janvier 1953. Cette réglementation a introduit un modèle de taux de change multiples afin d’augmenter les exportations, de réduire les importations non essentielles et de stimuler l’afflux de capitaux étrangers. En pratique, les résultats furent décevants.

En octobre 1953, bien que l’industrie brésilienne ait continué à croître de manière significative, le pays faisait face à des problèmes monétaires, fiscaux et de change. Cela nécessitait une reformulation des politiques monétaires et de change sous deux aspects :

• Instruction 70 de la SUMOC : La SUMOC était la Surintendance de la monnaie et du crédit, qui remplissait des fonctions de banque centrale au Brésil. Selon cette instruction, la Banque du Brésil devait monopoliser la vente de devises étrangères, tandis que le contrôle quantitatif des importations serait aboli. L’autorisation préalable d’importer ne serait donc plus nécessaire. Le système de taux de change multiples fut aussi remplacé par un système de primes ajoutées au taux officiel. En pratique, il devait y avoir cinq taux de change : trois pour les importations et deux pour les exportations, dans une logique protectionniste.

• Programme Aranha (Programa Aranha) : Ce plan économique visait surtout à freiner l’inflation par la contraction monétaire et budgétaire. Il prévoyait que la Banque du Brésil serait subordonnée au ministère des Finances, afin d’éviter des mesures contradictoires entre les deux institutions, comme lorsque Ricardo Jafet dirigeait la banque. Il prévoyait aussi une politique budgétaire mieux définie pour limiter l’excès de dépenses publiques.

L’Instruction 70 de la SUMOC a entraîné une dévaluation du taux de change et une augmentation des recettes publiques. Le taux de change déprécié a favorisé les exportations brésiliennes et contribué à des excédents commerciaux. La collecte fiscale augmentait aussi parce que les devises destinées à la plupart des importations étaient vendues aux enchères, avec une prime perçue par le gouvernement. Une autre conséquence fut la « confiscation des changes » (confisco cambial) : les exportateurs de café recevaient moins de revenus en monnaie brésilienne. Ce mécanisme tenait au fait que le taux de change fixé pour les exportations de café restait légèrement surévalué afin de décourager une offre excessive des producteurs. La mesure fut vivement critiquée par ce secteur, mais elle ne fut pas révoquée.

Le Programa Aranha n’a pas réussi à contrôler l’inflation, car le gouvernement n’a pas pu réduire les investissements publics et parce que le protectionnisme commercial rendait difficile l’importation de produits étrangers moins chers dans le pays.

Ainsi, au début de 1954, le Brésil faisait face à une situation d’inflation, de déficit fiscal et de dévaluation monétaire. Tout au long de cette année, la situation s’est aggravée:

• L’inflation et le déficit budgétaire se sont aggravés : Le 1er mai 1954, le gouvernement a accordé une hausse de 100 % du salaire minimum pour l’ensemble de la population. Cet ajustement dépassait largement ce qui aurait été nécessaire pour compenser les pertes salariales causées par l’inflation (53 %). Il contredisait directement les idées de responsables comme Sousa Dantas, président de la Banque du Brésil, qui proposait un ajustement de 33 %.
• La situation de la balance des paiements s’est aggravée: Face à une hausse des prix internationaux du café, certains consommateurs aux États-Unis ont décidé de boycotter ce produit. À leur avis, le Brésil adoptait des pratiques monopolistiques sur le marché du café. En réaction, ils ont brusquement cessé d’acheter du café, provoquant une chute immédiate des exportations brésiliennes.

Le 14 août 1954, le gouvernement a même tenté de faire face à la détérioration de l’économie brésilienne, par l’émission de l’Instruction 99 de la SUMOC. Cette loi permettait la vente d’une partie de la devise étrangère obtenue des exportations de café sur le marché libre, sans surtaxes, comme moyen de réduire le prix minimum du café. Cela a causé une dévaluation de la monnaie de 27 % mais était inefficace pour aider le secteur du café. Néanmoins, les problèmes économiques seraient laissés en héritage pour l’administration suivante, car Getúlio Vargas, confronté à des problèmes politiques, a décidé de se suicider le 24 août 1954. Pour une brève période, le Brésil serait gouverné par le vice-président de l’époque, Café Filho.