Economia Brasileira na Era Vargas (1930-1945)

A Era Vargas (1930-1945) foi o período no qual o Brasil foi governado por Getúlio Vargas — primeiro como governante provisório, depois como governante eleito e, por fim, como ditador. Durante esses 15 anos, o Brasil teve de lidar com uma série de crises econômicas (domésticas e/ou internacionais), e a forma escolhida para tal foi a ênfase em aumentar a competitividade das firmas brasileiras, por meio de medidas protecionistas. Estas foram as principais características da economia brasileira durante a Era Vargas:

• Intervenção do Estado: Mesmo sem contar com um Ministério do Planejamento, o governo federal estabelecia diretrizes para a economia brasileira, e criava órgãos para supervisionar a implementação delas.
• Centralização: Ao contrário do que ocorria na Primeira República, os vários estados dentro do Brasil tinham pouca voz na definição da política econômica, que era elaborada pelos burocratas do governo central.
• Trabalhismo ou Pacto capital-trabalho: O governo ativamente difundiu a ideia de que empregadores e trabalhadores deveriam cooperar pelo bem comum. Em prol dos trabalhadores, o governo passou a difundir a ética do trabalho e criou leis trabalhistas que asseguraram apoio político a Vargas mesmo depois de 1945. Em prol dos empresários, foram elaboradas medidas protecionistas, e foi difundida a ideia de que os direitos trabalhistas ajudariam a disciplinar as relações laborais, a ampliar o mercado consumidor, e a fazer a economia brasileira crescer.
• Alteração no eixo dinâmico da economia: Desde o Período Colonial, a economia brasileira voltava-se para atender a demanda externa por produtos tropicais. A partir de 1930, o consumo das famílias brasileiras tornou-se, cada vez mais, a parte mais importante do PIB nacional.
• Atuação das empresas estatais: As empresas do governo atuaram para impulsionar o desenvolvimento, em setores que eram pouco lucrativos para o capital privado, porém eram considerados fundamentais para o país.

Abaixo, há uma contextualização cronológica das políticas econômicas e do estado geral da economia brasileira durante a Era Vargas.

Governo provisório (1930-1934)

Logo no início, a Crise de 1929 teve impacto severo no setor externo da economia brasileira. Houve queda na entrada de capitais, nas importações, nas exportações e, consequentemente, nas reservas internacionais. Naquela época, a Inglaterra liderava os investimentos estrangeiros diretos no Brasil, em setores tradicionais como o ferroviário, mas os Estados Unidos ampliavam, gradualmente, a sua participação na indústria e nos serviços brasileiros. Todavia, com o cenário de Grande Depressão, a tendência foi o declínio dos investimentos. Além disso, observou-se uma maciça desvalorização da moeda brasileira, o mil-réis, em 55%. Isso prejudicou os ganhos do governo em moeda estrangeira, trazidos pela exportação de café, além de dificultar o pagamento da dívida externa.

Inicialmente, a política econômica do novo governo ficou marcada pelo que o economista brasileiro Marcelo de Paiva Abreu denomina um “liberalismo retórico primitivo”. Uma prova disso seria o fato de o câmbio ter sido mantido livre, tal qual nos anos finais da Primeira República. Na prática, porém, havia restrições ao câmbio na medida em que o país era forçado a decretar sucessivas moratórias da dívida externa — em grande parte cotada em libras inglesas ou dólares americanos, e, portanto, impagável naquele contexto de crise.

De todo modo, os efeitos deletérios da Crise de 1929 logo fizeram o governo adotar medidas protecionistas — embora, nos discursos, a retórica liberal tenha sido mantida. Em 1930, o Brasil abandonou oficialmente o padrão-ouro, porém manteve o câmbio fixo, a uma taxa definida pelo governo. Essa mudança levou à contração da base monetária do Brasil, mas os bancos nacionais resistiram a isso. Para ajudar a manter a liquidez do setor bancário, no mesmo ano, foi recriada a Carteira de Redesconto do Banco do Brasil: um instrumento que funcionava como uma espécie de emprestador de última instância para os bancos.

Em 1931, as tarifas de importação foram aumentadas, e houve o retorno do controle cambial — isto é, medidas para limitar a compra e venda de moeda estrangeira. A partir de então, o Banco do Brasil teria poder discricionário para escolher quem poderia envolver-se em transações cambiais, e as reservas de moeda estrangeira seriam utilizadas principalmente para as compras do governo, para o pagamento da dívida externa e para as importações essenciais. Essa medida acarretou a formação de um mercado de câmbio paralelo, de tal modo que o controle cambial seria atenuado posteriormente, em 1934.

Também em 1931, o Brasil recebeu a Missão Niemeyer: uma missão de economistas ingleses, chefiada por Otto Niemeyer. Ela visava a recomendar reformas ortodoxas para o país, e o governo brasileiro afirmou que a adoção delas não seria um pré-requisito para a contração de novos empréstimos junto à Inglaterra. As principais propostas dos peritos eram as seguintes:

• No plano da política fiscal, o governo deveria reduzir o déficit público: Uma possibilidade seria aumentar a arrecadação direta — ou seja, esperava-se que os impostos sobre o setor externo fossem reduzidos ou zerados. Outra possibilidade seria o fim do envolvimento do governo em planos de valorização artificial do preço do café.
• No plano da política monetária, o governo deveria estabilizar o mil-réis: Propunha-se a criação de um banco central, para assumir o poder de emitir papel-moeda, e a volta do padrão-ouro, potencialmente com a ajuda de um grande empréstimo inglês para a estabilização da economia.

Economicamente, a missão teve resultados praticamente nulos, pois suas propostas eram inviáveis naquela conjuntura. Por um lado, o Brasil não encerraria a valorização do preço do café. Por outro lado, a própria Inglaterra abandonaria o padrão-ouro pouco depois. Em termos políticos, entretanto, a missão aumentou o prestígio e a influência de Otto Niemeyer junto ao governo brasileiro.

Durante a Primeira República, o Brasil havia renegociado a sua dívida externa em duas vezes principais, por meio dos chamados Funding Loans. Também em 1931, o governo obteve um terceiro Funding Loan, mas, dessa vez, ele não veio de um acordo com os credores. Na verdade, o Brasil declarou unilateralmente que manteria o pagamento integral dos Funding Loans prévios (de 1898 e 1914), porém, durante três anos, os juros dos demais empréstimos federais seriam pagos com títulos de 5% ao ano. Na prática, isso significava que o Brasil forçava os demais credores a ceder um novo empréstimo. Essa medida foi insatisfatória, porque apenas protelava e expandia a dívida externa. Além disso, ela causou grande insatisfação aos Estados Unidos, que haviam emprestado dinheiro para estados e municípios brasileiros, e eles não seriam pagos normalmente.

Como o Brasil sofria uma escassez de divisas estrangeiras, vários atrasados comerciais passaram a acumular-se: as dívidas externas eram quitadas em mil-réis, mas não em moeda estrangeira. É verdade que isso gerou atritos com alguns credores. No entanto, o Brasil não chegou a ser pressionado internacionalmente por isso — seja porque seja porque os credores não tinham poder de barganha (França e Inglaterra), seja porque não queriam utilizá-lo (EUA).

Em 1933, dado o cenário desafiador provocado pela Grande Depressão, o Brasil de Vargas reorientou a política para o setor cafeeiro. Desde as décadas finais do Império, a exportação de café tinha grande importância, e o governo precisava encontrar uma forma de valorizar os preços desse produto. No início do ano, a solução foi segmentar os estoques de café em três partes: 40% da colheita seriam queimados (a chamada “cota do sacrifício”), 30% seriam retidos, e os demais 30% seriam livremente negociados pelos produtores. Essas porcentagens vigorariam até 1937, mas a queima de café apenas acabaria em 1944. No final de 1933, por sua vez, ocorreu o chamado Reajustamento Econômico: uma renegociação das dívidas no setor do café. Graças a essa medida, as dívidas que haviam sido contraídas pelos cafeicultores foram reduzidas pela metade, com amortizações ao longo de 10 anos.

Para o economista brasileiro Celso Furtado, o cerne da política cafeeira de Vargas era uma espécie de keynesianismo antes mesmo da publicação das ideias de Keynes — porque se pautava em políticas monetária e fiscal expansionistas. O governo emitia papel-moeda e usava-o para aumentar seus próprios gastos, por meio da compra do café que seria queimado. O processo de compra e queima gerava renda interna, pois colocava dinheiro na mão dos produtores, ao mesmo tempo em que assegurava a sustentação de altos preços do café no mercado internacional. Esse era um processo bastante eficaz para estimular a demanda agregada. Contudo, ao valorizar os preços desse cultivo, o Brasil prejudicava a si mesmo no longo prazo, visto que estimulava a produção de concorrentes.

Em virtude das medidas adotadas pelo governo, o Brasil recuperou-se relativamente rápido da Crise de 1929, tornando-se menos dependente do café. A alternativa a esse produto era a indústria nacional, que crescia com base em um modelo de substituição de importações — afinal, era difícil importar produtos em contexto de Grande Depressão e de limitações às transações cambiais.

Governo constitucional (1934-1937)

Em fevereiro de 1934, diante da iminência de término do Funding Loan de 1931, o Brasil concluiu aquilo que ficou conhecido como “Esquema Aranha”. Tratava-se de uma renegociação da dívida externa, com a anuência dos credores, de modo a reduzir temporariamente os juros. Até 1938, o país pagaria 8 milhões de libras esterlinas por ano, em vez de 24 milhões de libras por ano — o que representa uma redução de dois terços da dívida. Devido à influência de Otto Niemeyer, seria dada preferência ao pagamento das dívidas em libra.

O Esquema Aranha aliviou os males do balanço de pagamentos, mas ainda havia escassez de divisas estrangeiras e, consequentemente, os atrasados comerciais persistiam. Alguns empresários estadunidenses queriam que seu governo pressionasse o governo brasileiro a relaxar as restrições à saída de moeda estrangeira do país, mas isso não ocorreu. Em 1934, um representante do Federal Reserve (Fed), John Williams, veio ao Brasil e concluiu que o controle cambial era importante para estabilizar a economia brasileira e não discriminava contra produtos estadunidenses. Apesar disso, devido às recomendações de John Williams, o Brasil afrouxou o controle cambial em setembro de 1934, permitindo a livre negociação das divisas obtidas nas exportações (exceto as de café).

A liberalização, porém, causou graves problemas logo em 1935. O Brasil simplesmente não tinha condições de abrir mão do controle cambial, e, por isso, ele foi restabelecido. De acordo com o esquema anunciado em Washington, D.C., 35% dos papéis-moedas estrangeiros deveriam ser repassados, a preço de mercado, para o governo quitar seus compromissos. Apesar disso, era comum que o Conselho Federal de Comércio Exterior desse isenções a esse repasse, de modo que a taxa de câmbio brasileira oscilou nos anos subsequentes. Também em 1935, o Brasil chegou a um acordo de descongelamento dos atrasados comerciais com os governos da Inglaterra de alguns outros países.

A despeito dos problemas no balanço de pagamentos, a economia brasileira cresceu e tornou-se mais desenvolvida no governo constitucional de Vargas. Estes eram os principais motivos que explicam esse fato:

• O país adotou políticas econômicas expansionistas: Por exemplo, em 1937, foi criada a Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil (CREAI) — um mecanismo que nasceu com o intuito principal de custear o setor agrícola nos períodos de entressafra.
• A taxa de câmbio do Brasil foi desvalorizada: Devido ao encarecimento das importações, a indústria nacional foi estimulada.
• O governo introduziu ou ampliou medidas protecionistas: Por exemplo, a tarifa de importação aumentou 15%, em 1934.

Estado Novo (1937-1945)

Em 1937 e 1938, nem mesmo o controle cambial foi capaz de impedir problemas no balanço de pagamentos do Brasil. Devido a uma crise econômica nos Estados Unidos, o principal comprador do café brasileiro, houve uma queda de 25% no preço desse produto e no esgotamento das reservas estrangeiras que o Banco do Brasil havia acumulado. Curiosamente, o volume de exportações de café aumentou nesse período, mas não o suficiente para compensar a retração no preço do café e no volume de exportações de outros produtos.

Diante desse cenário adverso, o governo deixou de priorizar o pagamento da dívida externa. Em vez disso, optou por intervir na economia para garantir investimentos — sobretudo nas Forças Armadas e na infraestrutura de transportes. Em 1937, três medidas simbolizaram essa guinada:

• Foi declarada a moratória da dívida externa.
• Foi abandonada a política de valorização do preço do café — porque se entendia que o Brasil havia perdido espaço no mercado internacional e que essa política beneficiaria mais os concorrentes do país. Caso o preço do café estivesse baixo, concorrentes menos competitivos sairiam do mercado.
• Foi reforçado o controle cambial.

Embora as medidas brasileiras tenham causado protestos de credores, os EUA mantiveram-se tolerantes e com boas relações com o Brasil, a ponto de receberem a Missão Aranha (1939). Ela foi uma visita a Washington, D.C., do então Ministro das Relações Exteriores Oswaldo Aranha. Ela tinha uma pauta bastante ambiciosa, mas as expectativas sobre ela não se concretizaram. Como resultados positivos, os EUA emprestariam dinheiro ao Brasil, por meio do Eximbank, para o descongelamento de atrasados comerciais; ao passo que o Brasil liberalizaria o câmbio, reduziria o comércio com a Alemanha nazista, e voltaria a pagar a dívida externa. Embora a missão tenha tido repercussão negativa no Brasil, os compromissos firmados foram, em geral, respeitados.

A nova política cambial brasileira, anunciada em 1939, estabeleceu um regime de múltiplas taxas de câmbio. 70% das divisas estrangeiras advindas de exportações poderiam ser negociadas livremente, enquanto 30% delas teriam de ser vendidas, a taxas favoráveis, ao Banco do Brasil, para que ele pagasse as dívidas do governo. No caso de transações financeiras privadas, como remessas de lucros, haveria um câmbio denominado “livre-especial”, mais desvalorizado, com a intenção de desencorajar a saída de capitais do território brasileiro.

Também em 1939, o Brasil tentou renegociar o pagamento da dívida externa, mas as negociações foram interrompidas por causa da Segunda Guerra Mundial. No ano seguinte, firmou-se um acordo meramente temporário, válido por quatro anos, segundo o qual o Brasil pagaria a metade do que se havia determinado no Esquema Aranha — ou seja, 4 (e não 8) milhões de libras por ano. Além disso, foi firmado o Acordo de Pagamentos Anglo-Brasileiro, que estipulava que as libras obtidas pelo Brasil no comércio com a Inglaterra apenas poderiam ser utilizadas para quitar dívidas com credores ingleses. Na época, o governo inglês costumava assinar acordos desse gênero com vários países.

Por causa da eclosão da Segunda Guerra Mundial, a economia brasileira foi negativamente impactada de imediato. Houve uma queda imediata no nível das importações, por várias razões: poucas libras entravam no Brasil, as libras que o Brasil já tinha estavam bloqueadas na Inglaterra, e os países europeus fechavam-se ao comércio à medida que se voltavam para a economia de guerra. Assim, observou-se uma forte queda no PIB nacional, em grande parte em decorrência da estagnação no setor agrícola e da dificuldade de importação de insumos e de maquinário industrial. Apesar disso, nos anos subsequentes, a indústria brasileira cresceria com base em um modelo de substituição de importações.

A partir de 1942, a situação econômica do Brasil melhoraria bastante, sob a influência de alguns fatores:

• Aumento das exportações: Materiais estratégicos, como a borracha, eram destinados aos Estados Unidos para suprir as necessidades de guerra, e produtos agrícolas voltaram a ser exportados para a Europa. Além disso, como uma forma de impedir que os países do Eixo (Alemanha, Itália, Japão…) angariassem simpatias na América Latina, os EUA contribuíram para sustentar maiores preços dos produtos agrícolas do continente.
• Aumento da entrada de investimentos dos EUA: Um exemplo disso foi a criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), em 1941.
• Adoção de políticas econômicas claramente expansionistas: Graças à emissão de moeda e à expansão do crédito oferecido pela Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil (CREAI), houve estímulos à demanda agregada, de modo a impulsionar o crescimento econômico.
• Pouca ênfase no combate à inflação: Houve uma troca de moeda, passando do mil-réis para o cruzeiro. Todavia, a inflação aumentou mesmo assim.

Em 1943, o Brasil conseguiu um Acordo Definitivo sobre a Dívida Externa, que a reduziu pela metade: de 220 milhões para 110 milhões de libras. Em 1944, o país participou da Conferência de Bretton Woods, que reorganizou o sistema financeiro internacional. Nela, surgiu a necessidade de criar um banco central brasileiro, que seria a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC). O intuito dessa medida era formar uma instituição com independência frente aos bancos privados, para regular a atuação deles e impedir uma expansão desmedida da base monetária. No entanto, no Brasil, esses ideais não foram levados adiante, porque a SUMOC subordinava-se ao Banco do Brasil e, portanto, poderia ser utilizada para emitir dinheiro sem quaisquer restrições. Essa solução pouco ortodoxa explica-se pelo fato de que o Banco do Brasil era usado para comprar apoio político e, portanto, várias autoridades resistiam a enfraquecê-lo.

À medida que a Segunda Guerra Mundial se encerrava, porém, a economia brasileira teve de lidar com uma mudança de cenário: a drástica redução dos investimentos estadunidenses. Para o governo dos EUA, como não havia mais guerra, não havia mais motivo para financiar generosamente os países latino-americanos. Com isso, o Brasil viu-se repentinamente desprovido de apoio para sustentar o preço do café, para construir novas indústrias, e para receber capitais necessários para aliviar a pressão sobre o balanço de pagamentos. Um exemplo emblemático disso foi o fato de a empresa automobilística Ford ter desistido do projeto da Fordlândia — uma região, no estado do Pará, que havia recebido inúmeros investimentos para tornar-se um polo de produção de borracha. A falta de generosidade dos EUA traria importantes implicações para a economia brasileira durante o governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951).

Conclusão

A Era Vargas iniciou-se fortemente condicionada pela Crise de 1929 e pela Grande Depressão. Devido à saída de divisas, o governo viu-se forçado a adotar o controle cambial, a aumentar as tarifas de importação, e a procurar renegociar a dívida externa. Medidas como essas foram eficazes em tirar o Brasil da crise, porém elas seriam mantidas mesmo quando elas não eram mais necessárias. Graças a elas, a economia nacional pôde desenvolver especialmente o setor industrial, que se tornaria a grande conquista da Era Vargas. Algumas crises cambiais ocorreram, mas elas não levaram o país ao fracasso. Na verdade, depois da Segunda Guerra Mundial, a principal preocupação do governo seria preservar os avanços obtidos anteriormente, e lidar com a saída dos capitais dos EUA. As medidas de Vargas tiveram forte impacto na condição econômica do Brasil em todo o século XX, e algumas delas mantêm influência até os dias de hoje.