Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no trigésimo primeiro capítulo de seu livro, cujo título é “Revendo a Nova Ordem Mundial”.
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Este capítulo começa observando que o início da década de 1990 parecia marcar uma vitória para o idealismo wilsoniano. Com o colapso do comunismo e da União Soviética, os desafios ideológicos e geopolíticos que haviam definido a Guerra Fria pareciam ter sido superados. Tanto o Presidente George H.W. Bush, que vislumbrava uma “parceria de nações” baseada em consulta, cooperação e ação coletiva através de organizações internacionais, quanto seu sucessor, o Presidente Bill Clinton, que dissertava sobre o “ampliamento da democracia”, articularam visões para uma nova ordem mundial enraizada nos princípios wilsonianos: promoção da democracia, do estado de direito e de economias de mercado. Isso foi identificado como a terceira instância no século XX em que a América visou remodelar o mundo com base em seus valores domésticos, lembrando ambições semelhantes após a Primeira Guerra Mundial, quando Wilson ofuscou uma Europa dependente, e após a Segunda Guerra Mundial, quando Roosevelt e Truman pareciam posicionados para reformular o globo segundo o modelo americano.
Apesar dos pronunciamentos de uma nova ordem mundial, sua forma final estava longe de ser clara e levaria tempo para emergir, com seu período de gestação provavelmente se estendendo bem até o próximo século. Qualquer sistema internacional é definido por suas unidades básicas, seus meios de interação e os objetivos em nome dos quais interagem. Historicamente, a vida útil dos sistemas internacionais tem diminuído: o sistema de Vestfália durou 150 anos, o sistema do Congresso de Viena cem, e a ordem da Guerra Fria meros quarenta anos, sendo o acordo de Versalhes pouco mais que um armistício. A era pós-Guerra Fria é destacada como única devido às mudanças sem precedentes, rápidas, profundas e globais em todos esses componentes. Períodos de transição, onde a natureza das entidades constituintes do sistema internacional muda, são inevitavelmente tumultuosos. Exemplos citados incluem a Guerra dos Trinta Anos (feudalismo para o sistema estatal baseado em raison d’état), as Guerras Napoleônicas (transição para o Estado-nação definido por língua e cultura comuns), e as guerras do século XX (causadas pela desintegração imperial e desafios à dominação europeia). O fim da Guerra Fria trouxe uma agitação semelhante, com a proliferação de novas nações — quase cem desde a Segunda Guerra Mundial, e outras vinte dos colapsos soviético e iugoslavo, muitas dessas novas entidades focadas em reencenar “sedes de sangue centenárias” e antigas rivalidades étnicas em vez de uma ordem internacional mais ampla.
O capítulo aprofunda-se na mudança de caráter da “nação”. O Estado-nação europeu do século XIX, baseado em língua e cultura comuns, forneceu uma estrutura ótima para segurança e crescimento dada a tecnologia da época. Isso é contrastado com as diversas realidades do mundo pós-Guerra Fria, onde os Estados-nação europeus tradicionais carecem de recursos para um papel global, sua influência futura dependendo do sucesso da União Europeia. Pelo menos três tipos de estados que se autodenominam “nações” são identificados: primeiro, fragmentos étnicos de impérios em desintegração, como os Estados sucessores iugoslavos ou soviéticos, obcecados por queixas históricas e buscas por identidade, com a ordem internacional frequentemente além de seu interesse ou imaginação. Segundo, algumas nações pós-coloniais, muitas com fronteiras representando a conveniência administrativa das potências imperiais (por exemplo, a África Francesa segmentada em dezessete unidades, o Congo Belga governado como um, apesar de seu tamanho). Para estas, o Estado frequentemente significava o exército, seu colapso levando à guerra civil; aplicar os padrões de nacionalidade do século XIX ou a autodeterminação wilsoniana causaria realinhamentos radicais e imprevisíveis. Terceiro, estados de tipo continental, provavelmente as unidades básicas da nova ordem, como a Índia (uma multiplicidade de línguas e religiões), a China (um conglomerado de línguas unidas por cultura e história comuns), os Estados Unidos (uma cultura distinta de uma composição poliglota), e a Rússia pós-soviética (dividida entre desintegração e reimperialização, semelhante aos impérios Habsburgo e Otomano do século XIX). Essa diversificação, juntamente com a comunicação global instantânea, onde os eventos são experienciados simultaneamente por líderes e públicos, alterou radicalmente a substância, o método e o alcance das relações internacionais, que anteriormente viam continentes operarem isoladamente.
Questiona-se se conceitos wilsonianos como o “ampliamento da democracia” podem ser o único guia para a política externa americana, substituindo a estratégia de contenção da Guerra Fria. Conquistas positivas decorrentes do idealismo wilsoniano são reconhecidas — o Plano Marshall, o compromisso de conter o comunismo, a defesa da liberdade da Europa Ocidental, e até mesmo a Liga das Nações e as Nações Unidas. No entanto, suas deficiências também são proeminentes: a adesão acrítica à autodeterminação étnica nos Catorze Pontos falhou em considerar as relações de poder e as rivalidades desestabilizadoras; a falta de aplicação militar da Liga evidenciou problemas com a segurança coletiva; o ineficaz Pacto Kellogg-Briand mostrou os limites das restrições legais diante de potências como a Alemanha de Hitler, onde uma arma carregada provou ser mais potente do que um parecer jurídico. Cruzadas idealistas, como o Vietnã, também surgiram dessa tradição. Embora o fim da Guerra Fria tenha criado um mundo “unipolar”, a capacidade da América de ditar unilateralmente a agenda global não aumentou proporcionalmente. O poder tornou-se mais difuso. Assim, a capacidade da América de moldar o mundo na verdade diminuiu, tornando a segurança coletiva universal mais difícil de implementar, já que as nações, carecendo de uma ameaça comum preponderante, não veem as ameaças de forma uniforme nem mostram igual disposição para correr riscos. “Manutenção da paz” (policiar acordos existentes) encontra apoio, mas a “imposição da paz” (suprimir desafios reais) é recebida com hesitação, já que mesmo os EUA carecem de um conceito claro do que resistirão unilateralmente.
Argumenta-se que o excepcionalismo americano que sustenta a política externa wilsoniana — a crença na virtude e poder inigualáveis da América, permitindo-lhe lutar por seus valores globalmente — provavelmente se tornará menos relevante. Embora o poder militar dos EUA permaneça inigualável em um futuro previsível, seu desejo de projetá-lo em miríades de conflitos de pequena escala (Bósnia, Somália, Haiti) apresenta um desafio conceitual. Economicamente, embora os EUA permaneçam fortes, a riqueza e a tecnologia para gerá-la se tornarão mais disseminadas, levando a uma concorrência econômica sem precedentes. A América será um “primus inter pares”, mas ainda uma nação entre outras, um retorno ao seu status de pré-superpotência durante a maior parte de sua história. Se o wilsonismo (segurança coletiva, conversão de concorrentes, adjudicação legal, autodeterminação étnica inqualificável) está se tornando menos praticável, princípios para a política externa da América podem ser encontrados olhando para a era anterior a Wilson. Conceitos historicamente repugnantes aos americanos são discutidos, como a raison d’état (interesses estatais justificando os meios), que, apesar do desconforto americano, tem sido praticada desde os primeiros tratos dos Pais Fundadores com as potências europeias até o “destino manifesto”. Outro é o equilíbrio de poder, um conceito propagado por Guilherme III para conter a expansão francesa, exigindo atenção constante. Os líderes americanos precisarão articular um conceito de interesse nacional e como ele é servido pela manutenção do equilíbrio na Europa e na Ásia, mesmo que os parceiros não sejam escolhidos apenas por motivos morais. O sistema pós-Congresso de Viena, que durou mais tempo sem uma grande guerra ao combinar legitimidade (valores compartilhados) e equilíbrio (diplomacia de equilíbrio de poder), é apontado como um modelo, suggesting que o wilsonismo sozinho não pode ser a base para a era pós-Guerra Fria.
Embora o crescimento da democracia permaneça uma aspiração americana, obstáculos são destacados. A democracia ocidental evoluiu em sociedades culturalmente homogêneas com longas histórias comuns, onde a sociedade e a nação frequentemente precederam o Estado. Os partidos políticos representam variantes de um consenso subjacente. Em muitas outras partes do mundo, o Estado precedeu a nação, e os partidos políticos refletem identidades comunais fixas, tornando o processo político uma questão de dominação em vez de alternância no poder; o conceito de uma oposição leal raramente prevalece. Uma compreensão realista do alcance da América e da importância de equilibrar compromissos morais com recursos disponíveis é enfatizada para evitar a super-extensão e o desilusão por pronunciamentos abrangentes não acompanhados de disposição para agir. A política externa deve começar com uma definição de interesses vitais — mudanças tão ameaçadoras à segurança nacional que devem ser resistidas independentemente da forma. Tanto a Doutrina Monroe (muito restritiva) quanto o wilsonismo puro (muito vago e legalista) são considerados inadequados para a era atual, como demonstrado pela controvérsia em torno das ações militares pós-Guerra Fria.
Geopoliticamente, a América é definida como uma ilha na costa da massa terrestre eurasiana, cujos recursos e população excedem em muito os seus próprios. Um perigo estratégico central, com ou sem Guerra Fria, é a dominação de uma das principais esferas da Eurásia (Europa ou Ásia) por uma única potência, pois isso poderia levar essa potência a superar os EUA econômica e militarmente. Esse perigo deve ser resistido mesmo que a potência dominante pareça benevolente, pois as intenções podem mudar.
Em seguida, o capítulo foca extensivamente na Rússia. A política americana pós-Guerra Fria tem sido fortemente influenciada pela suposição de que uma Rússia democrática e orientada para o mercado garantirá a paz, focando no fortalecimento da reforma russa. Essa abordagem é recebida com desconforto, pois pode superestimar a capacidade da América de moldar a evolução interna da Rússia, arriscar um envolvimento desnecessário em controvérsias internas russas, gerar uma reação nacionalista e negligenciar considerações tradicionais de política externa. A Rússia, independentemente de seu sistema interno, ocupa o “coração” geopolítico e é herdeira de uma potente tradição imperial. Mesmo que uma transformação moral ocorra, levará tempo, e a América deve se precaver. A ajuda econômica, embora importante, não terá o mesmo efeito que o Plano Marshall na Europa devido a condições subjacentes vastamente diferentes na Rússia (falta de sistemas de mercado funcionando, burocracias estabelecidas, tradições democráticas ou uma ameaça externa unificadora).
A tendência americana de tratar as revoluções anticomunistas e anti-imperialistas no antigo espaço soviético como um único fenômeno é criticada. Embora o anticomunismo tivesse amplo apoio, o sentimento anti-imperialista contra a dominação russa é popular nas repúblicas não-russas, mas extremamente impopular na Rússia, onde os grupos de liderança historicamente percebem uma missão “civilizatória” e se recusam a aceitar o colapso do império, especialmente em relação à Ucrânia. Uma política realista reconheceria que mesmo o governo “reformista” de Boris Yeltsin manteve exércitos russos na maioria das antigas repúblicas soviéticas, muitas vezes contra sua vontade, e afirmou um monopólio russo na manutenção da paz no “exterior próximo”, semelhante a restabelecer a dominação. É defendida uma política que, ao mesmo tempo em que apoia a reforma russa, também construa obstáculos à expansão russa e encoraje a Rússia — pela primeira vez em sua história — a se concentrar no desenvolvimento de seu vasto território nacional. Apostar tudo em líderes individuais como Gorbachev ou Yeltsin, em vez de interesses permanentes, é criticado, pois isso torna a política dos EUA vítima de políticas internas russas incontroláveis e arrisca recalibrar mal as respostas a cada tremor doméstico. Um diálogo sério sobre interesses nacionais convergentes e divergentes é necessário, pois os líderes russos são capazes de entender tal cálculo melhor do que apelos a utopismos abstratos. Integrar a Rússia exige equilibrar assistência com vigilância contra o reaparecimento de pretensões imperiais históricas; a independência das novas repúblicas não deve ser tacitamente desvalorizada.
A política americana em relação aos seus aliados atlânticos (OTAN) tem historicamente chegado mais perto de alinhar objetivos morais e geopolíticos, servindo para prevenir a dominação soviética da Europa. Surpresa é expressa pelo fato de que a vitória na Guerra Fria tenha levantado dúvidas sobre o futuro dessa parceria. O declínio na ênfase é atribuído em parte a ser dado como certo, a uma mudança geracional na liderança americana com menos laços emocionais com a Europa, liberais americanos sentindo-se desapontados com aliados praticando o interesse nacional em vez da segurança coletiva (citando a Bósnia e o Oriente Médio), e a ala isolacionista do conservadorismo americano desdenhando o maquiavelismo percebido da Europa. Apesar dos desentendimentos, frequentemente como brigas de família, a Europa tem sido uma parceira mais cooperativa em questões-chave (por exemplo, Bósnia, Guerra do Golfo) do que qualquer outra região. Sem laços atlânticos, a América seria forçada a conduzir uma pura Realpolitik, incompatível com sua tradição. A tarefa é adaptar a OTAN e a União Europeia (UE) às realidades pós-Guerra Fria.
A OTAN continua sendo o elo institucional chave, mas sua premissa da Guerra Fria de defender-se contra uma ameaça soviética mudou. A UE, inicialmente uma forma de integrar uma Alemanha dividida e dar à Europa uma voz unificada, agora enfrenta uma Alemanha reunificada e mais poderosa, ameaçando o acordo tácito franco-alemão (liderança política francesa por preponderância econômica alemã). As relações atlânticas tradicionais devem mudar: a Europa sentirá menos necessidade de proteção americana e buscará seus interesses econômicos mais agressivamente; a América estará menos disposta a sacrificar-se pela segurança europeia e tentada pelo isolacionismo; a Alemanha, sob uma nova geração sem recordação pessoal da Segunda Guerra Mundial ou do papel da América na reabilitação pós-guerra, afirmará maior influência política, menos deferente a instituições supranacionais ou à liderança americana/francesa. O envolvimento orgânico contínuo da América na Europa é argumentado como necessário, pois as instituições europeias existentes sozinhas não podem equilibrar uma Alemanha forte, nem a Europa pode gerenciar uma Rússia ressurgente ou em desintegração sem a parceria americana.
O perene debate franco-americano dentro da OTAN (integração americana versus independência europeia francesa) é discutido, visto como um choque entre os ideais wilsonianos de harmonia subjacente e o conceito de equilíbrio de interesses de Richelieu. Argumenta-se que os eventos superaram esse debate, sendo tanto a OTAN (para segurança militar) quanto a UE (para estabilidade na Europa Central/Oriental) indispensáveis. Países do Leste Europeu, especialmente o grupo de Visegrado (Polônia, República Tcheca, Hungria, Eslováquia), são afirmados como necessitando de adesão tanto à UE (para viabilidade econômica/política) quanto à OTAN (para segurança) para evitar se tornarem uma “terra de ninguém” entre a Alemanha e a Rússia. A então atual objeção dos EUA à expansão da OTAN para esses países, baseada no argumento do Presidente Clinton contra o traçar de novas linhas na Europa, é criticada. A iniciativa “Parceria para a Paz” de Clinton é descrita como um sistema de segurança coletiva vago que equipara vítimas do imperialismo russo a perpetradores e é uma alternativa a, em vez de uma estação de passagem para, a OTAN, arriscando uma terra de ninguém estratégica e conceitual. Uma abordagem em várias camadas é sugerida: OTAN para segurança geral e um quadro político comum; adesão acelerada à UE para antigos satélites do Leste Europeu; e instituições como o Conselho de Cooperação do Atlântico Norte (CCAN) ou uma CSCE reformulada (talvez renomeada Parceria para a Paz) para relacionar antigas repúblicas soviéticas, especialmente a Rússia, à estrutura atlântica, focando em tarefas comuns como desenvolvimento econômico, educação e cultura. O futuro da relação atlântica, conclui-se, reside em seu papel decisivo em ajudar a América a lidar com os desafios globais do século XXI (Rússia, China, islamismo fundamentalista), tornando as questões “fora da área” centrais.
A Ásia apresenta uma dinâmica diferente, assemelhando-se ao sistema europeu de equilíbrio de poder do século XIX, com ênfase no equilíbrio e no interesse nacional. O wilsonismo tem poucos adeptos; não há pretensão de segurança coletiva ou cooperação baseada em valores domésticos compartilhados. Os gastos militares estão aumentando, e a China está a caminho do status de superpotência, o que impactará significativamente os cálculos regionais. Outras nações asiáticas provavelmente buscarão contrapesos. O papel dos EUA é comparado ao da Grã-Bretanha na manutenção do equilíbrio de poder europeu, exigindo atenção cuidadosa. A influência da América dependerá de um engajamento flexível em fóruns asiáticos (como ASEAN e APEC, embora as nações asiáticas desconfiem de estruturas institucionais que dão voz demais às superpotências) e, crucialmente, de suas relações bilaterais com as principais potências, especialmente Japão e China.
A subordinação do Japão a Washington na política externa/de segurança durante a Guerra Fria provavelmente não continuará à medida que potências regionais como a Coreia e a China se fortalecem, e à medida que os confrontos econômicos EUA-Japão se tornam comuns. A perspectiva do Japão sobre a Ásia difere devido à proximidade e à história. Seu orçamento de defesa tem aumentado, e o firme “não” do Primeiro-Ministro Miyazawa a uma capacidade nuclear norte-coreana é indicativo de uma política de segurança japonesa potencialmente mais independente. Relações estreitas EUA-Japão são vitais para a moderação japonesa e para tranquilizar outras nações asiáticas. Uma presença militar substancial dos EUA no Nordeste da Ásia (Japão e Coreia) é considerada necessária para dar credibilidade ao compromisso da América e impedir que Japão e China sigam cursos puramente nacionais. Diferenças culturais na tomada de decisões (baseada em status nos EUA versus baseada em consenso no Japão) também complicam a relação, exigindo maior paciência americana e disposição japonesa para discutir políticas de longo alcance.
A China é vista como a potência em maior ascensão. Uma política de confronto com a China arrisca isolar a América na Ásia, já que nenhuma nação asiática apoiaria os EUA em um conflito percebido como resultado de uma política americana equivocada. A China, com sua longa história de política externa independente e baseando-a no interesse nacional, acolhe o envolvimento dos EUA como contrapeso a vizinhos como o Japão e a Rússia, mas ressente as tentativas americanas de prescrever suas práticas domésticas, vistas como humilhantes dada a experiência histórica da China com a intervenção ocidental desde as Guerras do Ópio. Embora a defesa dos direitos humanos seja parte da tradição americana, tornar todos os aspectos das relações sino-americanas condicionais a eles é contraproducente, fazendo com que a América pareça não confiável e intrometida. A chave para as relações sino-americanas, mesmo em direitos humanos, é argumentada como sendo a cooperação tácita em estratégia global e asiática, já que a China busca uma relação estratégica para o equilíbrio regional. Boas relações EUA-China também são um pré-requisito para boas relações EUA-Japão e sino-japonesas, formando um triângulo crítico que as partes abandonam com grande risco.
No Hemisfério Ocidental, nota-se uma surpreendente confluência de objetivos morais e geopolíticos. Após uma história de intervencionismo dos EUA (Doutrina Monroe), a política da Boa Vizinhança de Franklin Roosevelt marcou uma mudança em direção à cooperação, mais tarde institucionalizada no Tratado do Rio e na OEA. A Aliança para o Progresso do Presidente Kennedy introduziu a cooperação econômica. A partir de meados da década de 1980, a América Latina, anteriormente dominada por governos autoritários e economias controladas pelo Estado, moveu-se com notável unanimidade em direção à democracia e às economias de mercado. A Iniciativa para as Américas (Bush) e o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) com México e Canadá (concluído por Clinton) são destacados como as políticas americanas mais inovadoras em relação à América Latina na história. O objetivo final é uma área de livre comércio em todo o hemisfério, do Alasca ao Cabo Horn, um conceito antes considerado utópico. Isso, sugere-se, daria às Américas um papel dominante globalmente. Aqui, os ideais americanos e os objetivos geopolíticos se mesclam substancialmente, na região onde suas aspirações se originaram.
A tarefa dominante da América ao lançar-se pela terceira vez na criação de uma nova ordem mundial é encontrar um equilíbrio entre as duas tentações inerentes ao seu excepcionalismo: a noção de que a América deve remediar todo erro e estabilizar toda desordem, e o instinto latente de retirar-se para si mesma. O envolvimento indiscriminado esgotaria uma América em cruzada, enquanto a abdicação cederia o controle a outros. Critérios de seletividade são essenciais. A tendência americana de priorizar a motivação sobre a estrutura e de acreditar na renovação perpétua, por vezes ignorando a história (o ditado de Santayana), é criticada. Embora o idealismo americano seja uma força, ele deve ser temperado por uma compreensão de que o equilíbrio é uma pré-condição fundamental para a busca de seus objetivos históricos. O sistema internacional emergente é muito mais complexo do que qualquer um anteriormente encontrado, e a política externa deve ser conduzida por um sistema político que enfatiza o imediato e oferece poucos incentivos para o longo prazo, com líderes se dirigindo a eleitorados informados por imagens visuais, dando primazia à emoção.
Se um sistema wilsoniano baseado na legitimidade universal não é possível, a América deve aprender a operar em um sistema de equilíbrio de poder. Dois modelos do século XIX são contrastados: o modelo britânico, exemplificado por Palmerston e Disraeli, envolvia esperar por ameaças diretas ao equilíbrio antes de intervir, uma abordagem difícil para a América devido à necessária distância e crueldade. O outro modelo foi a política posterior de Bismarck, que procurava prevenir proativamente desafios construindo alianças sobrepostas e usando a influência para moderar reivindicações, uma abordagem vista como potencialmente mais alinhada com o método americano tradicional. A América provavelmente precisará construir estruturas sobrepostas: algumas baseadas em princípios políticos/econômicos comuns (Hemisfério Ocidental), algumas combinando princípios compartilhados e segurança (Atlântico, Nordeste Asiático), e outras amplamente em laços econômicos (Sudeste Asiático). A América, pela primeira vez em sua história o país mais forte, ainda incapaz de impor sua vontade ou de se retirar completamente, encontra-se tanto todo-poderosa quanto totalmente vulnerável. Não deve abandonar seus ideais, mas também não deve comprometer sua grandeza fomentando ilusões sobre seu alcance. A liderança mundial é inerente ao seu poder e valores, mas não inclui fingir que faz um favor a outras nações ao se associar a elas ou que tem capacidade ilimitada para impor sua vontade retendo favores. Qualquer associação com a Realpolitik deve considerar os valores americanos centrais de liberdade, mas a sobrevivência e o progresso dependem de fazer escolhas que reflitam a realidade contemporânea para evitar posturas de autojustiça.
O idealismo americano permanece essencial, mas seu papel será o de fornecer fé através das ambiguidades de escolha em um mundo imperfeito. O idealismo tradicional deve combinar-se com uma avaliação ponderada das realidades contemporâneas para definir interesses americanos utilizáveis. Esforços passados foram inspirados por visões utópicas de um ponto final; doravante, poucos resultados finais desse tipo estão em perspectiva. A realização virá através da acumulação paciente de sucessos parciais. As certezas da Guerra Fria se foram; as convicções necessárias são mais abstratas, envolvendo uma visão de um futuro que não pode ser demonstrada quando apresentada. Os objetivos wilsonianos de paz, estabilidade, progresso e liberdade serão buscados em uma jornada sem fim, resumida pelo provérbio espanhol: “Caminhante, não há caminho. O caminho se faz ao andar.”
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