Construcción de la represa del Lago Paranoá, en Brasilia, en 1960. Dominio público / Acervo del Archivo Nacional de Brasil.
Jânio Quadros gobernó Brasil del 31 de enero al 25 de agosto de 1961, cuando la modernización acelerada de Juscelino Kubitschek ya empezaba a cobrar sus costos. El Plano de Metas, o Plan de Metas de JK, había usado recursos del Estado y crédito externo para ampliar la infraestructura y la industria de base. Brasilia condensaba, en el plano político, esa apuesta desarrollista. Al volver la economía brasileña más urbana e industrial, el programa también aumentó su dependencia del financiamiento público y externo. Jânio intentó reemplazar el impulso desarrollista de JK por una estabilización ortodoxa, basada en la contención del gasto y la restricción del crédito. En esa lógica, recuperar el crédito externo exigía un tipo de cambio más realista y señales creíbles de disciplina fiscal.
La nueva estrategia prometía alivio externo, pero trasladaba costos al mercado interno. Al encarecer las importaciones antes subsidiadas, la reforma cambiaria presionó el precio de productos esenciales y aumentó el desgaste político del gobierno. La renegociación de la deuda, a su vez, mejoró la relación con los acreedores y redujo el peso de los pagos de corto plazo. Para sostener esos dos movimientos, Jânio habría necesitado una base parlamentaria capaz de defender el ajuste. Sin embargo, el presidente enfrentaba un Congreso dominado por partidos ajenos a su control y combinaba la austeridad interna con una política exterior independiente que disgustaba a parte de sus aliados conservadores. La renuncia de Jânio, en agosto de 1961, interrumpió el programa antes de que sus efectos pudieran evaluarse con seguridad.
La herencia económica de JK
El dilema heredado por Jânio aparecía en los propios indicadores de 1961. El PIB brasileño avanzó 8,6 %, todavía impulsado por la maduración de proyectos ligados al Plan de Metas. Sin embargo, ese crecimiento venía acompañado de una pérdida de fuerza de la inversión. La tasa cayó al 13,1 % del PIB, su nivel más bajo desde 1950. Aunque el crecimiento de 1961 todavía pertenecía, en parte, al ciclo de JK, los costos macroeconómicos de ese ciclo ya estaban en manos del nuevo gobierno.
La herencia de JK era especialmente difícil porque el éxito del Plan de Metas había creado expectativas políticas. Muchos actores internos habían aprendido a asociar el desarrollo con el crédito abundante, las importaciones protegidas y las obras públicas rápidas. Cuando Jânio propuso recortar el gasto y encarecer el cambio, la cuenta externa llegó acompañada de la memoria reciente de un crecimiento que parecía evitar una decisión explícita sobre los costos. Para los técnicos y para los acreedores, la estabilización parecía una corrección necesaria. Para muchos grupos internos, en cambio, aparecía como una pérdida concreta después de años en que el Estado había administrado las tensiones mediante la expansión.
El problema más visible era la inflación, ya acelerada al final del gobierno de JK. La variación anual del Índice General de Precios pasó de 30,5 % en 1960 a 47,8 % en 1961, señal de que la forma de financiar el desarrollo cobraba un precio cada vez mayor. El alza reflejaba las inversiones públicas financiadas por el gobierno anterior, la protección de importaciones seleccionadas a través del cambio y la tolerancia de los déficits en nombre del crecimiento. Como la expansión dependía del crédito barato en el Estado, en los bancos públicos y en el sector privado, la inflación era también una disputa sobre quién perdería acceso al financiamiento barato y a los precios protegidos. Frenar esa dinámica alcanzaría al mismo tiempo a los intereses industriales, los trabajadores urbanos, los consumidores y los gobiernos locales.
En el sector externo, la propia industrialización reciente ampliaba la presión. Durante los años de JK, Brasil había recurrido a los préstamos, a las importaciones de maquinaria y a los mecanismos cambiarios favorables a la producción industrial. Como las exportaciones avanzaban a un ritmo inferior al de la demanda de divisas, el país usaba los atrasos comerciales como financiamiento de última instancia. Esos atrasos consistían en postergar los pagos de importaciones. La industrialización había aumentado la capacidad productiva brasileña y había elevado la necesidad de divisas extranjeras.
La tarea de Jânio era políticamente ingrata porque el gobierno debía contener los desequilibrios y preservar la promesa de modernización. Desde Vargas y JK, el crecimiento acelerado, las obras públicas y la industrialización formaban parte del lenguaje político brasileño. Aun así, la inflación, los subsidios cambiarios y la deuda externa limitaban la continuidad de ese arreglo. Ante ese impasse, el gobierno de Jânio comenzó por el punto más urgente: el cambio y la renegociación de la deuda.
La Instrucción 204 de SUMOC
En marzo de 1961, la Superintendencia de Moneda y Crédito dictó la Instrucción 204. La institución era conocida como SUMOC, y la norma se convirtió en la principal medida económica del gobierno de Jânio. SUMOC formaba parte de la autoridad monetaria brasileña antes de la creación del Banco Central. La norma buscaba acercar el tipo de cambio oficial, es decir, el precio de la moneda extranjera en cruzeiros, a su costo real. También reducía los subsidios pagados por el Tesoro y empujaba al país hacia la unificación del mercado cambiario. La lógica del “realismo cambiario” era simple: vender dólares baratos para ciertas importaciones se había vuelto incompatible con la escasez de recursos para cumplir las obligaciones externas y contener la emisión monetaria.
El sistema anterior, ya ajustado durante el gobierno de Café Filho, combinaba múltiples tipos de cambio y mecanismos de subasta. Esa arquitectura protegía a los sectores considerados prioritarios y abarataba las importaciones esenciales, aunque creaba distorsiones porque el precio de la moneda extranjera dependía de categorías administrativas. Los importadores, los exportadores y los organismos públicos necesitaban saber en qué categoría encajaba una operación antes de calcular costos o ingresos. Con la Instrucción 204, el gobierno redujo parte de esa complejidad. Las importaciones generales se aproximaron al mercado libre, se abolieron las subastas para parte de las operaciones y las importaciones preferenciales sufrieron una fuerte devaluación.
La unificación siguió siendo parcial porque el café, el cacao y algunos derivados continuaron recibiendo tratamiento específico, mientras el gobierno preservaba instrumentos de control. Aun así, la reforma alteró precios relativos importantes al encarecer importaciones que antes recibían subsidios. Ese encarecimiento afectó productos con peso directo en el costo de vida, sobre todo el trigo y el petróleo, presentes en la alimentación, el transporte y la industria. Aunque ayudaba a la balanza de pagos, el ajuste cambiario transfería parte del costo de la estabilización a consumidores y empresas que dependían de bienes importados.
El efecto inflacionario apareció rápidamente, porque la devaluación elevó los precios de los combustibles, los alimentos y los productos industriales que usaban insumos importados. La Instrucción 204 explica solo una parte de la aceleración inflacionaria. El gobierno también enfrentaba una economía recalentada, un crédito difícil de controlar e instituciones monetarias poco coordinadas. El Banco de Brasil, institución estatal que acumulaba funciones comerciales y monetarias, seguía ejerciendo funciones financieras centrales, y el país todavía no contaba con un banco central moderno capaz de dirigir la política monetaria de forma unificada.
Incluso con esos límites, la Instrucción 204 cambió la señal de la política económica. Desde la Era Vargas, Brasil había usado el control cambiario, los tipos múltiples y la protección selectiva como instrumentos de industrialización. Aunque mantenía gran parte de ese modelo, el gobierno concentró el ajuste en sus subsidios más costosos. La medida mostraba que la estabilización exigiría escoger quién perdería ingresos: los importadores, los consumidores, los exportadores, los trabajadores o el propio Estado. Esa elección distributiva era exactamente el tipo de conflicto que la política brasileña de los años cincuenta había intentado aplazar mediante el crecimiento.
Austeridad y crédito externo
La reforma cambiaria vino acompañada de una política económica ortodoxa. El gobierno buscó contener el gasto público, restringir el crédito, controlar la expansión monetaria y limitar los aumentos salariales. El salario mínimo permaneció congelado, y la reducción de los subsidios buscaba disminuir las presiones sobre el presupuesto. El programa presentado al Fondo Monetario Internacional seguía esa lógica: controlar el déficit público para limitar la expansión de la moneda y del crédito.
El programa también tenía una dimensión externa decisiva, pues Jânio necesitaba restaurar la confianza de los acreedores extranjeros. En 1961, una parte importante de la deuda brasileña vencería en los años siguientes, y los ingresos por exportaciones eran insuficientes para cubrir cómodamente esos compromisos. El equipo económico, con el economista Roberto Campos y con el banquero y diplomático Walter Moreira Salles en las negociaciones externas, buscó reescalonar los pagos y obtener nuevos créditos. La austeridad interna funcionaba también como señal para los acreedores: Brasil quería mostrar que corregiría el cambio, reduciría los subsidios y tomaría en serio la deuda externa.
Esa señal ayudó al gobierno en el frente externo. Las medidas cambiarias fueron bien recibidas por el FMI y por los acreedores externos, lo que abrió espacio para renegociar las deudas que vencían entre 1961 y 1965. En mayo y junio de 1961, Brasil trasladó parte de esos pagos a años posteriores y obtuvo nuevos préstamos en Estados Unidos y Europa. Con ello, el servicio de la deuda cayó como proporción de los ingresos por exportaciones en 1961, y el indicador que comparaba la deuda externa neta con las exportaciones mejoró frente a 1960.
El éxito en las negociaciones externas dejaba abierto el problema interno. La inflación seguía alta, y la devaluación cambiaria hacía más difícil combatir los precios en el corto plazo. Para el gobierno, el reescalonamiento compraba tiempo y reducía la presión inmediata sobre las reservas, mientras la disciplina fiscal y la credibilidad externa tardarían más en aparecer como descenso del costo de vida. El costo político aparecía de formas distintas entre los grupos afectados: las empresas temían la restricción del capital de giro, los trabajadores enfrentaban la pérdida de poder adquisitivo, los consumidores veían subir el precio de los productos esenciales, y los políticos resistían los recortes que afectaban sus propios apoyos regionales. La dificultad política del programa estaba en esa distribución de costos: la estabilización exigía una coalición ausente en el gobierno de Jânio.
La base parlamentaria de Jânio también era erosionada por la política exterior independiente, conocida en Brasil como Política Externa Independente, o PEI. El presidente buscó mayor autonomía diplomática, abrió espacio para las relaciones con los países socialistas, rechazó el alineamiento automático con Estados Unidos y trató a Cuba de un modo más abierto de lo que deseaban los sectores conservadores. Aunque ampliaba el margen diplomático de Brasil, la PEI alejaba a parte de la Unión Democrática Nacional, UDN, partido conservador-liberal central en su campaña, y a militares que habían apoyado su elección. En el plano económico, el gobierno quería agradar a los acreedores occidentales. En el plano diplomático, quería preservar la autonomía. La combinación de ortodoxia interna con independencia externa dejó a Jânio políticamente aislado en más de una dirección.
La renuncia de Jânio y la interrupción del programa
Jânio renunció el 25 de agosto de 1961 y transformó un programa económico ya frágil en crisis institucional. La salida del presidente abrió una disputa inmediata, porque el vicepresidente João Goulart estaba de viaje en China y enfrentaba fuerte resistencia de sectores militares y civiles. La solución parlamentarista permitió, en septiembre, la toma de posesión de Goulart, pero redujo los poderes del nuevo presidente e inauguró una fase de inestabilidad institucional. Ese compromiso trasladó parte del poder presidencial a un primer ministro y a un gabinete responsables ante el Congreso. Para la economía, la consecuencia fue directa: el programa de estabilización iniciado por Jânio perdió el mando político antes de consolidarse.
La interrupción causada por la renuncia de Jânio hace difícil juzgar el resultado de su política económica. Aunque el gobierno había logrado renegociar parte de la deuda y recuperar algo de crédito externo, todavía faltaba demostrar la capacidad de controlar la inflación. De hecho, los precios seguían acelerándose, en parte por los costos de la propia devaluación cambiaria. El punto central es que Jânio pagó parte del costo político inicial de la estabilización y salió antes de recoger sus posibles beneficios.
Aunque la economía todavía presentaba un crecimiento expresivo al final de 1961, la tendencia era más frágil: la inversión retrocedía, la inflación subía y la crisis política aumentaba la incertidumbre. Durante el régimen parlamentarista, las autoridades intentarían mantener cierta continuidad, especialmente con Walter Moreira Salles en el Ministerio de Hacienda. Esa continuidad, sin embargo, ya pasaba a depender de una disputa institucional permanente. La relación con Estados Unidos empeoraría, la discusión sobre la remesa de utilidades de las empresas extranjeras se volvería más dura, y el desequilibrio externo volvería a presionar al país.
La renuncia de Jânio también cambió la lectura política del ajuste. Las medidas que podrían haberse defendido como parte de un programa presidencial pasaron a depender de arreglos provisionales que involucraban al Congreso, al gabinete y a la Presidencia. En lugar de una autoridad clara capaz de sostener el costo inicial de la estabilización, el país entró en un período de negociación institucional permanente. El problema económico pasó a involucrar tanto la elección entre inflación y austeridad como la autoridad legítima para imponer esa elección.
El gobierno de Jânio, por lo tanto, fue más que un intervalo breve entre JK y Goulart. El período marcó el intento de corregir, de modo ortodoxo, los desequilibrios creados por una década de desarrollismo acelerado. La renuncia presidencial impidió que la estabilización de Jânio se convirtiera en un programa duradero. Después de la salida de Jânio, la economía brasileña entró en una fase en la que la estabilización, el crecimiento y la legitimidad política empezaron a bloquearse mutuamente.
Conclusión
En el gobierno de Jânio Quadros, la economía brasileña atravesó un intento corto e incompleto de estabilización. Aunque todavía crecía rápidamente, la economía recibida por el gobierno cargaba con inflación alta, déficit público, dependencia del financiamiento externo y un sistema cambiario lleno de subsidios y controles. La respuesta del gobierno de Jânio fue una política de austeridad, realismo cambiario y renegociación de la deuda externa.
La Instrucción 204 de SUMOC fue el centro de la respuesta económica de Jânio. Al acercar el cambio a su costo real y reducir los subsidios, la instrucción señaló seriedad ante los acreedores. A cambio, encareció las importaciones esenciales y presionó los precios, lo que volvió socialmente impopular la estabilización. El gobierno consiguió mejorar su posición externa, pero la inflación siguió alta y la base política para sostener el ajuste continuó frágil.
Por eso, Jânio dejó como legado económico un programa interrumpido. La renuncia de Jânio destruyó la continuidad administrativa y abrió la crisis que llevaría al parlamentarismo y al gobierno de Goulart. El episodio mostró que los desequilibrios dejados por el crecimiento acelerado exigían algo más que técnica económica: una coalición política capaz de decidir quién pagaría el costo de la estabilización.