Economía Brasileña en la Era Vargas (1930-1945)

La Era Vargas (1930-1945) fue el período durante el cual Brasil fue gobernado por Getúlio Vargas — primero como gobernante provisional, luego como líder electo, y finalmente como dictador. Durante estos 15 años, Brasil tuvo que lidiar con una serie de crisis económicas (nacionales y/o internacionales), y el enfoque elegido fue centrarse en aumentar la competitividad de las empresas brasileñas mediante el proteccionismo. Estas fueron las principales características de la economía brasileña durante la Era Vargas:

• Intervención Estatal: Incluso sin un Ministerio de Planificación, el gobierno federal estableció directrices para la economía brasileña y creó organismos para supervisar su implementación.
• Centralización: A diferencia de durante la Primera República, los diversos estados dentro de Brasil tuvieron poco que decir en la definición de la política económica, la cual fue desarrollada por burócratas del gobierno central.
• Laborismo o Pacto Capital-Trabajo: El gobierno promovió activamente la idea de que empleadores y trabajadores deberían cooperar por el bien común. Para los trabajadores, el gobierno comenzó a promover la ética laboral y creó leyes laborales que aseguraron el apoyo político para Vargas incluso después de 1945. Para los empleadores, se implementaron medidas proteccionistas, y el gobierno difundió la idea de que los derechos laborales ayudarían a disciplinar las relaciones laborales, expandir el mercado de consumo y crecer la economía brasileña.
• Cambio en el Núcleo de la Economía: Desde el Período Colonial, la economía brasileña estaba orientada hacia la satisfacción de la demanda externa por productos tropicales. A partir de 1930, el consumo doméstico brasileño se convirtió cada vez más en la parte más importante del PIB nacional.
• Actividad de Empresas Estatales: Las empresas gubernamentales actuaron para impulsar el desarrollo en sectores que no eran muy rentables para el capital privado pero se consideraban fundamentales para el país.

A continuación, hay un contexto cronológico de las políticas económicas y el estado general de la economía brasileña durante la Era Vargas.

Gobierno Provisional (1930-1934)

Justo al inicio, el Crac de Wall Street de 1929 tuvo un impacto severo en el sector externo de la economía brasileña. Hubo una caída en la entrada de capital, importaciones, exportaciones y, consecuentemente, en las reservas internacionales. En ese momento, Inglaterra lideraba las inversiones directas extranjeras en Brasil, en sectores tradicionales como los ferrocarriles, pero Estados Unidos estaba aumentando gradualmente su participación en la industria y servicios brasileños. Sin embargo, en medio de la Gran Depresión, la tendencia fue una disminución de las inversiones. Además, se vio una masiva devaluación de la moneda brasileña, el mil-réis, en un 55%. Esto perjudicó los ingresos en moneda extranjera del gobierno provenientes de las exportaciones de café, así como el pago de la deuda externa.

Inicialmente, la política económica del nuevo gobierno estuvo marcada por lo que el economista brasileño Marcelo de Paiva Abreu llama un « liberalismo retórico primitivo ». Esto se evidenció, por ejemplo, en el hecho de que la tasa de cambio se mantuvo flotante, al igual que en los últimos años de la Primera República. No obstante, en la práctica, hubo restricciones en las transacciones de divisas ya que el país se vio obligado a declarar moratorias sucesivas sobre la deuda externa — en gran parte cotizada en libras esterlinas o dólares estadounidenses, y por lo tanto impagables en ese momento de crisis.

Empero, los efectos perjudiciales de la Crisis de 1929 pronto llevaron al gobierno a adoptar medidas proteccionistas — aunque, esa retórica liberal se mantuvo en los discursos gubernamentales. En 1930, Brasil abandonó oficialmente el patrón oro pero mantuvo una tasa de cambio fija, que de ahí en adelante sería establecida por el gobierno. Este cambio condujo a una contracción de la base monetaria de Brasil, pero los bancos nacionales se resistieron. Para ayudar a mantener la liquidez del sector bancario, se recreó en ese mismo año la Cartera de Redescuento del Banco de Brasil (Carteira de Redesconto do Banco do Brasil) — una especie de prestamista de última instancia para bancos.

En 1931, se incrementaron los aranceles de importación y se reintrodujeron los controles de cambio — es decir, medidas para limitar la compra y venta de divisas. A partir de entonces, el Banco de Brasil tendría el poder discrecional de elegir quién podría realizar transacciones de cambio de divisas, y las reservas de divisas se utilizarían principalmente para compras gubernamentales, para pagar la deuda externa y para importaciones esenciales. Esta medida condujo a la formación de un mercado de cambio paralelo, por lo que los controles de cambio se relajarían más tarde en 1934.

También en 1931, Brasil recibió la Misión Niemeyer: una misión de economistas británicos, liderada por Otto Niemeyer. Su objetivo era recomendar reformas ortodoxas para el país, y el gobierno brasileño declaró que su adopción no sería un requisito previo para contratar nuevos préstamos con Inglaterra. Las principales propuestas de los expertos fueron las siguientes:

• En términos de política fiscal, el gobierno tenía que reducir el déficit público: Una posibilidad sería aumentar la tributación directa — es decir, se esperaba que los impuestos sobre el sector externo se redujeran o anularan. Otra posibilidad sería el fin de la participación del gobierno en planes para la valorización artificial de los precios del café.
• En términos de política monetaria, el gobierno tenía que estabilizar el mil-réis: Se propuso crear un banco central, que estaría a cargo de la emisión de moneda, y volver al patrón oro, potencialmente con la ayuda de un gran préstamo inglés para la estabilización económica.

Económicamente, la misión tuvo prácticamente ningún resultado, ya que sus propuestas eran inviables en ese contexto. Por un lado, Brasil no terminaría la valorización del café. Por otro lado, Inglaterra abandonaría el patrón oro poco después. Políticamente, sin embargo, la misión aumentó el prestigio e influencia de Otto Niemeyer sobre el gobierno brasileño.

Durante la Primera República, Brasil había renegociado su deuda externa dos veces, a través de los llamados Préstamos de Consolidación. También en 1931, el gobierno obtuvo un tercer Préstamo de Consolidación, pero esta vez, no provino de un acuerdo con los acreedores. De hecho, Brasil declaró unilateralmente que mantendría el pago completo de los Préstamos de Consolidación anteriores (de 1898 y 1914), pero durante tres años, los intereses sobre otros préstamos federales se pagarían con bonos al 5% anual. En la práctica, esto significaba que Brasil estaba obligando a otros acreedores a conceder un nuevo préstamo. Esto fue insatisfactorio porque solo pospuso y expandió la deuda externa. Además, causó gran insatisfacción en Estados Unidos, que había prestado dinero a estados y municipios brasileños, y estos no serían pagados de manera normal.

A medida que Brasil sufría una escasez de divisas, comenzaron a acumularse diversos atrasos comerciales: las deudas externas se pagaban en mil-réis, pero no en moneda extranjera. Si bien es cierto que esto causó fricciones con algunos acreedores, Brasil no sufrió presiones externas — ya sea porque los acreedores no tenían poder de negociación (Francia e Inglaterra) o porque no querían usarlo (EE.UU.).

En 1933, dada el desafiante escenario provocado por la Gran Depresión, Brasil de Vargas reorganizó su política hacia el sector cafetalero. Desde las últimas décadas del Imperio, la exportación de café tenía una gran importancia, y el gobierno necesitaba encontrar una manera de aumentar los precios de este producto. A principios de año, la solución fue dividir las existencias de café en tres partes: el 40% de la cosecha sería quemado (la llamada « cuota de sacrificio »), el 30% sería retenido, y el restante 30% sería comercializado libremente por los productores. Estos porcentajes se mantendrían hasta 1937, pero la quema de café solo terminaría en 1944. A finales de 1933, hubo el llamado Reajuste Económico: una renegociación de deudas en el sector cafetalero. Gracias a esta medida, las deudas contraídas por los caficultores se redujeron a la mitad, con amortizaciones a lo largo de 10 años.

Para el economista brasileño Celso Furtado, el núcleo de la política cafetalera de Vargas era una especie de keynesianismo incluso antes de que se publicaran las ideas de Keynes — porque se basaba en políticas monetarias y fiscales expansionistas. El gobierno emitía papel moneda y lo utilizaba para aumentar sus propios gastos, mediante la compra de café que sería quemado. El proceso de compra y quema generaba ingresos domésticos, ya que ponía dinero en manos de los productores, al tiempo que aseguraba el sostenimiento de altos precios del café en el mercado internacional. Este fue un proceso bastante efectivo para estimular la demanda agregada. No obstante, al aumentar los precios de este cultivo, Brasil se perjudicaba a sí mismo a largo plazo, ya que estimulaba la producción de competidores.

Debido a las medidas adoptadas por el gobierno, Brasil se recuperó relativamente rápido de la Crisis de 1929, volviéndose menos dependiente del café. La alternativa a este producto fue la industria nacional, que creció basada en un modelo de sustitución de importaciones — después de todo, era difícil importar productos en el contexto de la Gran Depresión y las restricciones a las transacciones de divisas extranjeras.

Gobierno Constitucional (1934-1937)

En febrero de 1934, ante el inminente fin del Préstamo de Consolidación de 1931, Brasil concluyó lo que se conoció como el « Esquema Aranha ». Esta fue una renegociación de la deuda externa, con el consentimiento de los acreedores, para reducir temporalmente las tasas de interés. Hasta 1938, el país pagaría 8 millones de libras esterlinas por año, en lugar de 24 millones de libras esterlinas por año — lo que representa una reducción de dos tercios de la deuda. Debido a la influencia de Otto Niemeyer, se daría prioridad al pago de deudas en libras.

El Esquema Aranha alivió los problemas de la balanza de pagos, pero aún había escasez de divisas, y consecuentemente, los atrasos comerciales persistieron. Algunos empresarios estadounidenses querían que su gobierno presionara al gobierno brasileño para relajar las restricciones sobre la salida de divisas del país, pero esto no ocurrió. En 1934, un representante de la Reserva Federal (Fed), John Williams, vino a Brasil y concluyó que los controles de cambio eran importantes para estabilizar la economía brasileña y no discriminaban contra los productos estadounidenses. A pesar de esto, debido a las recomendaciones de John Williams, Brasil flexibilizó los controles de cambio en septiembre de 1934, permitiendo la negociación libre de divisas obtenidas de las exportaciones (excepto las obtenidas de las exportaciones de café).

Esta liberalización, empero, causó graves problemas en 1935. Brasil simplemente no podía permitirse renunciar a los controles de cambio, y, por lo tanto, fueron restablecidos. Según el esquema anunciado en Washington, D.C., el 35% de las divisas debía ser vendido, a precio de mercado, al gobierno, para que este pudiera pagar sus deudas. A pesar de esto, era común que el Consejo Federal de Comercio Exterior (Conselho Federal de Comércio Exterior) otorgara exenciones de esta regla, por lo que la tasa de cambio brasileña fluctuó en los años siguientes. También en 1935, Brasil llegó a un acuerdo para descongelar los atrasos comerciales con los gobiernos de Inglaterra y algunos otros países.

A pesar de los problemas en la balanza de pagos, la economía brasileña creció y se desarrolló más durante el gobierno constitucional de Vargas. Estas fueron las principales razones que explican este hecho:

• El país adoptó políticas económicas expansionistas: Por ejemplo, en 1937, se creó la Cartera de Crédito Agrícola e Industrial del Banco de Brasil (CREAI, por sus siglas en portugués) — un mecanismo que inicialmente estaba destinado a financiar el sector agrícola durante los períodos de entre cosechas.
• La tasa de cambio brasileña se devaluó: Debido al mayor costo de las importaciones, se estimuló la industria nacional.
• El gobierno introdujo o expandió medidas proteccionistas: Por ejemplo, el arancel de importación aumentó un 15% en 1934.

Estado Novo (Estado Nuevo) (1937-1945)

En 1937 y 1938, incluso los controles de cambio no fueron suficientes para prevenir problemas en la balanza de pagos de Brasil. Debido a una crisis económica en Estados Unidos, el principal comprador de café brasileño, hubo una caída del 25% en el precio de este producto y en el agotamiento de las reservas extranjeras acumuladas por el Banco de Brasil. Curiosamente, el volumen de las exportaciones de café aumentó durante este período, pero no lo suficiente como para compensar la contracción en el precio del café y en el volumen de exportaciones de otros productos.

Frente a este escenario adverso, el gobierno dejó de priorizar el pago de la deuda externa. En cambio, optó por intervenir en la economía para asegurar inversiones — especialmente en las Fuerzas Armadas y en infraestructura de transporte. En 1937, tres medidas simbolizaron este giro:

• Se declaró una moratoria sobre la deuda externa.
• Se abandonó la política de valorización del precio del café — porque se entendió que Brasil había perdido espacio en el mercado internacional y que esta política beneficiaría más a los competidores del país. Si el precio del café era bajo, los competidores menos competitivos abandonarían el mercado.
• Se reforzaron los controles de cambio.

Aunque las medidas brasileñas llevaron a protestas de los acreedores, EE.UU. se mantuvo tolerante con Brasil y mantuvo buenas relaciones con él, hasta el punto de recibir la Misión Aranha (1939). Esta fue una visita a Washington, D.C., por parte del entonces Ministro de Relaciones Exteriores, Oswaldo Aranha. Tenía una agenda bastante ambiciosa, pero las expectativas sobre ella no se materializaron. Como resultados positivos, EE.UU. prestaría dinero a Brasil, a través de Eximbank, para el descongelamiento de los atrasos comerciales; mientras que Brasil liberalizaría el cambio de divisas, reduciría el comercio con la Alemania nazi y reanudaría el pago de su deuda externa. Aunque la misión tuvo repercusiones negativas en Brasil, los compromisos asumidos en ella fueron generalmente respetados.

La nueva política de cambio de divisas de Brasil, anunciada en 1939, estableció un régimen de múltiples tasas de cambio. El 70% de las divisas de las exportaciones podía negociarse libremente, mientras que el 30% restante debía venderse, a tasas favorables, al Banco de Brasil, para que este pudiera pagar las deudas del gobierno. Para las transacciones financieras privadas, como las remesas de ganancias, habría una tasa de cambio «libre-especial», más devaluada, destinada a desalentar la salida de capital.

También en 1939, Brasil intentó renegociar el pago de la deuda externa, pero las negociaciones se interrumpieron debido a la Segunda Guerra Mundial. Al año siguiente, se alcanzó un acuerdo temporal, válido por cuatro años, según el cual Brasil pagaría la mitad de lo que se había determinado en el Esquema Aranha — es decir, 4 (no 8) millones de libras esterlinas por año. Además, se firmó el Acuerdo de Pagos Anglo-Brasileño, estipulando que las libras ganadas por Brasil en el comercio con Inglaterra solo podrían usarse para pagar deudas a acreedores ingleses. En ese momento, el gobierno inglés comúnmente firmaba tales acuerdos con varios países.

Debido al estallido de la Segunda Guerra Mundial, la economía brasileña se vio inmediatamente impactada negativamente. Hubo una caída inmediata en el nivel de importaciones, por varias razones: pocas libras esterlinas entraban a Brasil, las libras que Brasil ya tenía estaban bloqueadas en Inglaterra, y los países europeos se cerraban al comercio internacional a medida que sus economías se orientaban hacia los esfuerzos de guerra. Así, Brasil vio una disminución significativa en el PIB nacional, en gran parte debido a la estancación en el sector agrícola y la dificultad para importar insumos industriales y maquinaria. Sin embargo, en los años siguientes, la industria brasileña crecería basada en un modelo de sustitución de importaciones.

A partir de 1942, la situación económica de Brasil mejoró significativamente, influenciada por varios factores:

• Aumento en las exportaciones: Materiales estratégicos, como el caucho, fueron enviados a Estados Unidos para satisfacer las necesidades de la guerra, y los productos agrícolas volvieron a exportarse a Europa. Además, como manera de prevenir que los países del Eje (Alemania, Italia, Japón…) ganaran corazones y mentes en América Latina, EE.UU. contribuyó a sostener precios más altos para los productos agrícolas del continente.
• Aumento en las inversiones de EE.UU.: Un ejemplo de esto fue la creación de la Compañía Siderúrgica Nacional de Brasil (CSN) en 1941.
• Adopción de políticas económicas claramente expansionistas: Gracias a la emisión de moneda y la expansión del crédito ofrecido por la Cartera de Crédito Agrícola e Industrial del Banco de Brasil (CREAI, en portugués), hubo estímulos a la demanda agregada, con el fin de impulsar el crecimiento económico.
• Poca énfasis en combatir la inflación: Se produjo un cambio de moneda, pasando del mil-réis al cruzeiro. No obstante, la inflación aún aumentó.

En 1943, Brasil alcanzó un Acuerdo Definitivo sobre la Deuda Externa, reduciéndola a la mitad: de 220 millones a 110 millones de libras esterlinas. En 1944, el país participó en la Conferencia de Bretton Woods, que reorganizó el sistema financiero internacional. Allí, surgió la necesidad de crear un banco central brasileño, que sería la recién creada Superintendencia de Moneda y Crédito (SUMOC). La intención de esta medida era formar una institución independiente de los bancos privados, para regular sus operaciones y prevenir una expansión excesiva de la base monetaria. Empero, en Brasil, estos ideales no se implementaron completamente, porque SUMOC estaba subordinada al Banco de Brasil y, por lo tanto, podría ser utilizada para imprimir dinero sin restricciones. Esta solución poco ortodoxa se explica por el hecho de que el Banco de Brasil se empleaba para comprar apoyo político, por lo tanto, muchas autoridades resistieron debilitar sus poderes.

A medida que la Segunda Guerra Mundial llegaba a su fin, sin embargo, la economía brasileña tuvo que lidiar con un cambio de escenario: la drástica reducción de las inversiones de EE.UU.. Para el gobierno de EE.UU., como ya no había guerra, ya no había razón para financiar generosamente a los países latinoamericanos. Con esto, Brasil de repente se encontró privado de apoyo para sostener el precio del café, para construir nuevas industrias y para recibir el capital necesario para aliviar la presión sobre la balanza de pagos. Un ejemplo notable de esto fue la decisión de la Ford Motor Company de abandonar el proyecto de Fordlândia — una región en el estado de Pará que había recibido numerosas inversiones para convertirse en un centro de producción de caucho. La falta de generosidad de EE.UU. tendría implicaciones significativas para la economía brasileña durante el gobierno de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951).

Conclusión

La Era Vargas comenzó fuertemente condicionada por la Crisis de 1929 y la Gran Depresión. Debido a la salida de divisas, el gobierno se vio obligado a adoptar controles de cambio, aumentar los aranceles de importación y buscar la renegociación de la deuda externa. Medidas como estas fueron efectivas para sacar a Brasil de la crisis pero se mantuvieron incluso cuando ya no eran necesarias. Gracias a ellas, la economía nacional pudo desarrollarse, especialmente el sector industrial, que se convirtió en el gran logro de la Era Vargas. Algunas crisis de divisas ocurrieron, pero no llevaron al país al fracaso. De hecho, después de la Segunda Guerra Mundial, la principal preocupación del gobierno sería preservar los avances previamente obtenidos y lidiar con la retirada del capital de EE.UU. Las medidas tomadas por Vargas tuvieron un impacto profundo en la condición económica de Brasil a lo largo del siglo XX, y algunas de ellas continúan influyendo en el país hasta el día de hoy.