Construção da barragem do Lago Paranoá, em Brasília, em 1960. Imagem de domínio público / Acervo Arquivo Nacional.
Jânio Quadros governou o Brasil de 31 de janeiro a 25 de agosto de 1961, quando a modernização acelerada de Juscelino Kubitschek já começava a cobrar seus custos. O Plano de Metas de JK havia usado recursos do Estado e crédito externo para ampliar a infraestrutura e a indústria de base, e Brasília condensava, no plano político, essa aposta desenvolvimentista. Ao tornar a economia brasileira mais urbana e industrial, o programa também aumentou a dependência do financiamento público e externo. Jânio tentou trocar o impulso desenvolvimentista de JK por uma estabilização ortodoxa, com contenção dos gastos e restrição ao crédito. A recuperação do crédito externo dependia, nessa lógica, de uma taxa de câmbio mais realista e de sinais de disciplina fiscal.
A nova estratégia prometia alívio externo, porém deslocava custos para o mercado interno. Ao encarecer as importações antes subsidiadas, a reforma cambial pressionou o preço de produtos essenciais e ampliou o desgaste político do governo. A renegociação da dívida, por sua vez, melhorou a relação com os credores e reduziu o peso dos pagamentos de curto prazo. Para sustentar esses dois movimentos, Jânio precisaria de uma base parlamentar capaz de defender o ajuste. Contudo, o presidente enfrentava um Congresso dominado por partidos alheios ao seu controle e combinava a austeridade interna com uma política externa independente que desagradava parte de seus aliados conservadores. A renúncia de Jânio, em agosto de 1961, interrompeu o programa antes que seus efeitos pudessem ser avaliados com segurança.
A herança econômica de JK
O dilema herdado por Jânio aparecia nos próprios indicadores de 1961. O PIB brasileiro avançou 8,6%, ainda impulsionado pela maturação de projetos ligados ao Plano de Metas. Esse crescimento, porém, vinha acompanhado de perda de fôlego do investimento: a taxa caiu para 13,1% do PIB, o menor nível desde 1950. Embora o crescimento de 1961 ainda pertencesse, em parte, ao ciclo de JK, os custos macroeconômicos desse ciclo já estavam nas mãos do novo governo.
A herança de JK era especialmente difícil porque o sucesso do Plano de Metas havia criado expectativas políticas. Governadores, empresários e consumidores aprenderam a associar o desenvolvimento ao crédito abundante, às importações protegidas e às obras públicas rápidas. Quando Jânio propôs cortar os gastos e encarecer o câmbio, a conta externa vinha acompanhada da memória recente de um crescimento que parecia dispensar uma escolha explícita de custos. Para os técnicos e para os credores, a estabilização parecia uma correção necessária. Já para muitos grupos domésticos, ela aparecia como perda concreta depois de anos em que o Estado havia administrado as tensões por meio da expansão.
O problema mais visível era a inflação, já acelerada no fim do governo JK. A variação anual do Índice Geral de Preços passou de 30,5% em 1960 para 47,8% em 1961, sinal de que a forma de financiar o desenvolvimento cobrava preço cada vez maior. A alta refletia os investimentos públicos financiados pelo governo anterior, a proteção de importações selecionadas por meio do câmbio e a tolerância aos déficits em nome do crescimento. Como a expansão dependia do crédito barato no Estado, nos bancos públicos e no setor privado, a inflação era também uma disputa sobre quem perderia acesso ao financiamento barato e aos preços protegidos. Frear essa dinâmica atingiria os interesses industriais, os trabalhadores urbanos, os consumidores e os governos locais ao mesmo tempo.
No setor externo, a própria industrialização recente ampliava a pressão. Durante os anos JK, o Brasil recorrera aos empréstimos, às importações de máquinas e aos mecanismos cambiais favoráveis à produção industrial. Como as exportações avançavam em ritmo inferior ao da demanda por divisas, o país usava os atrasados comerciais — a postergação dos pagamentos de importações — como financiamento de última instância. A industrialização havia aumentado a capacidade produtiva brasileira e elevado a necessidade de divisas estrangeiras.
A tarefa de Jânio era politicamente ingrata porque o governo precisava conter os desequilíbrios e preservar a promessa de modernização. Desde Vargas e JK, o crescimento acelerado, as obras públicas e a industrialização faziam parte da linguagem política brasileira. Entretanto, a inflação, os subsídios cambiais e a dívida externa limitavam a continuidade desse arranjo. Diante desse impasse, o governo Jânio começou pelo ponto mais urgente: o câmbio e a renegociação da dívida.
A Instrução 204 da SUMOC
Em março de 1961, a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) editou a Instrução 204, principal medida econômica do governo Jânio. A SUMOC integrava a autoridade monetária brasileira antes da criação do Banco Central. A norma buscava aproximar a taxa oficial de câmbio — o preço da moeda estrangeira em cruzeiros — de seu custo real, reduzir os subsídios pagos pelo Tesouro e avançar rumo à unificação do mercado cambial. A lógica do “realismo cambial” era simples: a venda de dólares baratos para certas importações tornava-se incompatível com a escassez de recursos para cumprir as obrigações externas e conter a emissão monetária.
O sistema anterior, já ajustado durante o governo Café Filho, combinava múltiplas taxas de câmbio e mecanismos de leilão. Essa arquitetura protegia os setores considerados prioritários e barateava as importações essenciais, embora criasse distorções porque o preço da moeda estrangeira dependia de categorias administrativas. Os importadores, os exportadores e os órgãos públicos precisavam saber em qual categoria sua operação se enquadrava antes de calcular custos ou receitas. Com a Instrução 204, o governo reduziu parte dessa complexidade: as importações gerais se aproximaram do mercado livre, os leilões foram abolidos para parte das operações, e as importações preferenciais sofreram forte desvalorização.
A unificação permaneceu parcial porque o café, o cacau e alguns derivados continuaram recebendo tratamento específico, e o governo preservou instrumentos de controle. Ainda assim, a reforma alterou preços relativos importantes ao encarecer importações que antes recebiam subsídios. Esse encarecimento atingiu produtos com peso direto no custo de vida, sobretudo o trigo e o petróleo, presentes na alimentação, no transporte e na indústria. Embora ajudasse o balanço de pagamentos, o ajuste cambial transferia parte do custo da estabilização para consumidores e empresas que dependiam de bens importados.
O efeito inflacionário apareceu rapidamente, porque a desvalorização elevou os preços dos combustíveis, dos alimentos e dos produtos industriais que usavam insumos importados. A Instrução 204 explica apenas parte da aceleração inflacionária: o governo também enfrentava uma economia aquecida, um crédito difícil de controlar e instituições monetárias pouco coordenadas. O Banco do Brasil, instituição estatal que acumulava funções comerciais e monetárias, continuava exercendo funções financeiras centrais, e faltava ao país um banco central moderno capaz de comandar a política monetária de forma unificada.
Mesmo com esses limites, a Instrução 204 mudou o sinal da política econômica. Desde a Era Vargas, o Brasil havia usado o controle cambial, as taxas múltiplas e a proteção seletiva como instrumentos de industrialização. Embora mantivesse grande parte desse modelo, o governo concentrou o ajuste em seus subsídios mais caros. A medida mostrava que a estabilização exigiria escolher quem perderia renda: os importadores, os consumidores, os exportadores, os trabalhadores ou o próprio Estado. A escolha distributiva era exatamente o tipo de conflito que a política brasileira dos anos 1950 havia tentado adiar por meio do crescimento.
Austeridade e crédito externo
A reforma cambial veio acompanhada de uma política econômica ortodoxa. O governo procurou conter os gastos públicos, restringir o crédito, controlar a expansão monetária e limitar os reajustes salariais. O salário mínimo permaneceu congelado, e a redução dos subsídios buscava diminuir as pressões sobre o orçamento. A proposta apresentada ao Fundo Monetário Internacional seguia essa lógica: controlar o déficit público para limitar a expansão da moeda e do crédito.
O programa também tinha dimensão externa decisiva, pois Jânio precisava restaurar a confiança dos credores estrangeiros. Em 1961, parte importante da dívida brasileira venceria nos anos seguintes, e as receitas de exportação eram insuficientes para cobrir confortavelmente esses compromissos. A equipe econômica, com o economista Roberto Campos e com o banqueiro e diplomata Walter Moreira Salles nas negociações externas, buscou reescalonar os pagamentos e obter novos créditos. A austeridade interna funcionava também como sinal para os credores: o Brasil queria mostrar que corrigiria o câmbio, reduziria os subsídios e levaria a dívida externa a sério.
Esse sinal ajudou o governo na frente externa. As medidas cambiais foram bem recebidas pelo FMI e pelos credores externos, o que abriu espaço para a renegociação das dívidas que venceriam entre 1961 e 1965. Em maio e junho de 1961, o Brasil transferiu parte desses pagamentos para anos posteriores e obteve novos empréstimos nos Estados Unidos e na Europa. Com isso, o serviço da dívida caiu como proporção das receitas de exportação em 1961, e o indicador que comparava a dívida externa líquida às exportações melhorou em comparação com 1960.
O sucesso nas negociações externas deixava aberto o problema interno. A inflação continuava alta, e a desvalorização cambial tornava o combate aos preços mais difícil no curto prazo. Para o governo, o reescalonamento comprava tempo e reduzia a pressão imediata sobre as reservas, enquanto a disciplina fiscal e a credibilidade externa demorariam a aparecer como queda do custo de vida. O custo político aparecia de formas diferentes entre os grupos afetados: as empresas temiam a restrição do capital de giro, os trabalhadores enfrentavam a perda de poder de compra, os consumidores viam o preço dos produtos essenciais subir, e os políticos resistiam aos cortes que afetavam seus próprios apoios regionais. A dificuldade política do programa estava nessa distribuição de custos: a estabilização exigia uma coalizão ausente no governo Jânio.
A base parlamentar de Jânio também era corroída pela política externa independente (PEI). O presidente buscou maior autonomia diplomática, abriu espaço para as relações com os países socialistas, recusou o alinhamento automático aos Estados Unidos e tratou Cuba de modo mais aberto do que os setores conservadores desejavam. Apesar de ampliar a margem diplomática do Brasil, a PEI afastava parte da União Democrática Nacional (UDN), partido conservador-liberal central em sua campanha, e dos militares que haviam apoiado sua eleição. No plano econômico, o governo queria agradar aos credores ocidentais, enquanto, no plano diplomático, queria preservar a autonomia. A combinação de ortodoxia interna com independência externa deixou Jânio politicamente isolado em mais de uma direção.
A renúncia de Jânio e a interrupção do programa
Jânio renunciou em 25 de agosto de 1961 e transformou um programa econômico já frágil em crise institucional. A saída do presidente abriu uma disputa imediata, porque o vice-presidente João Goulart estava em viagem à China e sofria forte resistência dos setores militares e civis. A solução parlamentarista permitiu, em setembro, a posse de Goulart, porém reduziu os poderes do novo presidente e inaugurou uma fase de instabilidade institucional. Esse compromisso transferiu parte do poder presidencial para um primeiro-ministro e para um gabinete responsáveis perante o Congresso. Para a economia, a consequência foi direta: o programa de estabilização iniciado por Jânio perdeu o comando político antes de se consolidar.
A interrupção causada pela renúncia de Jânio torna difícil julgar o resultado de sua política econômica. Embora o governo tivesse conseguido renegociar parte da dívida e recuperar algum crédito externo, ainda faltava demonstrar a capacidade de controlar a inflação. De fato, os preços continuavam acelerando, em parte, pelos custos da própria desvalorização cambial. O ponto central é que Jânio pagou parte do custo político inicial da estabilização e saiu antes de colher seus possíveis benefícios.
Embora a economia ainda apresentasse um crescimento expressivo no fim de 1961, a tendência era mais frágil: o investimento recuava, a inflação subia e a crise política aumentava a incerteza. Durante o regime parlamentarista, as autoridades tentariam manter alguma continuidade, especialmente com Walter Moreira Salles no Ministério da Fazenda. Essa continuidade, entretanto, já passava a depender de uma disputa institucional permanente. A relação com os Estados Unidos pioraria, a discussão sobre a remessa de lucros das empresas estrangeiras se tornaria mais dura, e o desequilíbrio externo voltaria a pressionar o país.
A renúncia de Jânio também mudou a leitura política do ajuste. As medidas que poderiam ter sido defendidas como parte de um programa presidencial passaram a depender dos arranjos provisórios que envolviam Congresso, gabinete e Presidência. Em vez de uma autoridade clara capaz de sustentar o custo inicial da estabilização, o país entrou em um período de negociação institucional permanente. O problema econômico passou a envolver a escolha entre inflação e austeridade e a autoridade legítima para impor essa escolha.
O governo Jânio, portanto, foi mais que um intervalo curto entre JK e Goulart. O período marcou a tentativa de corrigir, de modo ortodoxo, os desequilíbrios criados por uma década de desenvolvimentismo acelerado. A renúncia presidencial impediu que a estabilização de Jânio se tornasse um programa duradouro. Depois da saída de Jânio, a economia brasileira entrou em uma fase em que a estabilização, o crescimento e a legitimidade política passaram a se bloquear mutuamente.
Conclusão
No governo Jânio Quadros, a economia brasileira passou por uma tentativa curta e incompleta de estabilização. Embora ainda crescesse rapidamente, a economia recebida pelo governo carregava a inflação alta, o déficit público, a dependência de financiamento externo e um sistema cambial cheio de subsídios e controles. A resposta do governo Jânio foi uma política de austeridade, realismo cambial e renegociação da dívida externa.
A Instrução 204 da SUMOC foi o centro da resposta econômica de Jânio. Ao aproximar o câmbio de seu custo real e reduzir os subsídios, a instrução sinalizou seriedade aos credores. Em contrapartida, encareceu as importações essenciais e pressionou os preços, tornando a estabilização socialmente impopular. O governo conseguiu melhorar sua posição externa, porém a inflação permaneceu alta e a base política para sustentar o ajuste continuou frágil.
Por isso, Jânio deixou como legado econômico um programa interrompido. A renúncia de Jânio destruiu a continuidade administrativa e abriu a crise que levaria ao parlamentarismo e ao governo Goulart. O episódio mostrou que os desequilíbrios deixados pelo crescimento acelerado exigiam algo além de técnica econômica: uma coalizão política capaz de decidir quem pagaria o custo da estabilização.