Économie Brésilienne à l’Ère Vargas (1930-1945)

L’ère Vargas (1930-1945) fut la période pendant laquelle le Brésil fut gouverné par Getúlio Vargas — d’abord comme dirigeant provisoire, ensuite en tant que leader élu, et finalement en tant que dictateur. Pendant ces 15 années, le Brésil a dû faire face à une série de crises économiques (nationales et/ou internationales), et l’approche choisie a été de se concentrer sur l’augmentation de la compétitivité des entreprises brésiliennes par le protectionnisme. C’étaient les principales caractéristiques de l’économie brésilienne pendant l’ère Vargas:

• Intervention de l’État : Même sans un Ministère de la Planification, le gouvernement fédéral a établi des directives pour l’économie brésilienne et créé des organes pour superviser leur mise en œuvre.
• Centralisation : Contrairement à la Première République, les différents États au sein du Brésil avaient peu à dire dans la définition de la politique économique, qui était élaborée par des bureaucrates du gouvernement central.
• Travaillisme ou Pacte Capital-Travail : Le gouvernement a activement promu l’idée que les employeurs et les travailleurs devraient coopérer pour le bien commun. Pour les travailleurs, le gouvernement a commencé à promouvoir l’éthique du travail et créé des lois du travail qui ont assuré un soutien politique pour Vargas même après 1945. Pour les employeurs, des mesures protectionnistes ont été mises en place, et le gouvernement a diffusé l’idée que les droits du travail aideraient à discipliner les relations de travail, à élargir le marché des consommateurs et à développer l’économie brésilienne.
• Changement dans le cœur de l’économie : Depuis la Période Coloniale, l’économie brésilienne était orientée vers la satisfaction de la demande extérieure pour les produits tropicaux. À partir de 1930, la consommation des ménages brésiliens est devenue progressivement la partie la plus importante du PIB national.
• Activité des entreprises d’État : Les entreprises gouvernementales ont agi pour stimuler le développement dans des secteurs qui n’étaient pas très rentables pour le capital privé mais étaient considérés comme fondamentaux pour le pays.

Ci-dessous, un contexte chronologique des politiques économiques et de l’état général de l’économie brésilienne pendant l’ère Vargas.

Gouvernement provisoire (1930-1934)

Dès le début, le krach boursier de 1929 a eu un impact sévère sur le secteur externe de l’économie brésilienne. Il y a eu une chute des entrées de capitaux, des importations, des exportations et, par conséquent, des réserves internationales. À cette époque, l’Angleterre menait les investissements directs étrangers au Brésil, dans des secteurs traditionnels tels que les chemins de fer, mais les États-Unis augmentaient progressivement leur participation dans l’industrie et les services brésiliens. Cependant, au milieu de la Grande Dépression, la tendance était à la baisse des investissements. De plus, une dévaluation massive de la monnaie brésilienne, le mil-réis, de 55% a été observée. Cela a nui aux revenus du gouvernement en devises étrangères issus des exportations de café, ainsi qu’au paiement de la dette extérieure.

Initialement, la politique économique du nouveau gouvernement était marquée par ce que l’économiste brésilien Marcelo de Paiva Abreu appelle un « libéralisme rhétorique primitif ». Cela était évident, par exemple, par le fait que le taux de change était maintenu flottant, tout comme dans les dernières années de la Première République. Toutefois, en pratique, il y avait des restrictions sur les transactions en devises étrangères car le pays était contraint de déclarer des moratoires successifs sur la dette extérieure — largement libellée en livres sterling ou en dollars américains, et donc impayable à ce moment de crise.

Néanmoins, les effets délétères de la crise de 1929 ont rapidement conduit le gouvernement à adopter des mesures protectionnistes — bien que cette rhétorique libérale soit maintenue dans les discours gouvernementaux. En 1930, le Brésil a officiellement abandonné l’étalon-or mais a conservé un taux de change fixe, qui serait désormais défini par le gouvernement. Ce changement a conduit à une contraction de la base monétaire du Brésil, mais les banques nationales y ont résisté. Pour aider à maintenir la liquidité du secteur bancaire, le Portefeuille de Redescompte de la Banque du Brésil (Carteira de Redesconto do Banco do Brasil) — une sorte de prêteur en dernier ressort pour les banques — a été recréé la même année.

En 1931, les tarifs d’importation ont été augmentés et les contrôles des changes ont été réintroduits — c’est-à-dire, des mesures pour limiter l’achat et la vente de devises étrangères. Dès lors, la Banque du Brésil aurait le pouvoir discrétionnaire de choisir qui pourrait participer aux transactions de change, et les réserves de devises étrangères seraient utilisées principalement pour les achats gouvernementaux, pour le paiement de la dette extérieure, et pour les importations essentielles. Cette mesure a conduit à la formation d’un marché parallèle des changes, de sorte que les contrôles des changes seraient plus tard assouplis en 1934.

Aussi en 1931, le Brésil a reçu la Mission Niemeyer : une mission d’économistes britanniques, dirigée par Otto Niemeyer. Elle visait à recommander des réformes orthodoxes pour le pays, et le gouvernement brésilien a déclaré que leur adoption ne serait pas une condition préalable à la conclusion de nouveaux prêts avec l’Angleterre. Les principales propositions des experts étaient les suivantes :

• En termes de politique fiscale, le gouvernement devait réduire le déficit public : Une possibilité serait d’augmenter la taxation directe — c’est-à-dire qu’il était attendu que les taxes sur le secteur externe soient réduites ou annulées. Une autre possibilité serait la fin de l’implication du gouvernement dans les plans de valorisation artificielle des prix du café.
• En termes de politique monétaire, le gouvernement devait stabiliser le mil-réis : Il a été proposé de créer une banque centrale, qui serait en charge de l’émission de monnaie, et de revenir à l’étalon-or, potentiellement avec l’aide d’un grand prêt anglais pour la stabilisation économique.

Économiquement, la mission n’a pratiquement eu aucun résultat, car ses propositions étaient irréalisables dans ce contexte. D’un côté, le Brésil ne mettrait pas fin à la valorisation du café. D’un autre côté, l’Angleterre abandonnerait bientôt l’étalon-or. Politiquement, pourtant, la mission a augmenté le prestige et l’influence d’Otto Niemeyer sur le gouvernement brésilien.

Pendant la Première République, le Brésil avait renégocié sa dette extérieure à deux reprises, à travers les prêts dits de Consolidation. Aussi en 1931, le gouvernement a obtenu un troisième Prêt de Consolidation, mais cette fois, il n’est pas issu d’un accord avec les créanciers. En fait, le Brésil a déclaré unilatéralement qu’il maintiendrait le paiement complet des Prêts de Consolidation précédents (de 1898 et 1914), mais pendant trois ans, les intérêts sur les autres emprunts fédéraux seraient payés avec des obligations à 5% par an. En pratique, cela signifiait que le Brésil forçait les autres créanciers à accorder un nouveau prêt. Cela était insatisfaisant car cela ne faisait que reporter et augmenter la dette extérieure. De plus, cela a causé une grande insatisfaction aux États-Unis, qui avaient prêté de l’argent aux États et municipalités brésiliens, et qui ne seraient pas payés normalement.

Comme le Brésil souffrait d’une pénurie de devises étrangères, divers arriérés commerciaux ont commencé à s’accumuler : les dettes extérieures étaient payées en mil-réis, mais pas en devises étrangères. Bien que cela ait causé des frictions avec certains créanciers, le Brésil n’a subi aucune pression étrangère — soit parce que les créanciers n’avaient pas de pouvoir de négociation (France et Angleterre) soit parce qu’ils ne voulaient pas l’utiliser (USA).

En 1933, face au scénario difficile provoqué par la Grande Dépression, le Brésil de Vargas a réorganisé sa politique vis-à-vis du secteur du café. Depuis les dernières décennies de l’Empire, l’exportation de café était d’une grande importance, et le gouvernement devait trouver un moyen d’augmenter les prix de ce produit. Au début de l’année, la solution fut de diviser les stocks de café en trois parties : 40 % de la récolte serait brûlée (la soi-disant « quota de sacrifice »), 30 % serait retenu, et les 30 % restants seraient librement échangés par les producteurs. Ces pourcentages resteraient en place jusqu’en 1937, mais la combustion du café ne prendrait fin qu’en 1944. À la fin de 1933, il y a eu ce qu’on appelle le Réajustement Économique : une renégociation des dettes dans le secteur du café. Grâce à cette mesure, les dettes contractées par les producteurs de café ont été réduites de moitié, avec des amortissements sur 10 ans.

Pour l’économiste brésilien Celso Furtado, le cœur de la politique caféière de Vargas était une sorte de keynésianisme avant même la publication des idées de Keynes — car elle reposait sur des politiques monétaires et fiscales expansionnistes. Le gouvernement émettait de la monnaie papier et l’utilisait pour augmenter ses propres dépenses, à travers l’achat de café qui serait brûlé. Le processus d’achat et de combustion générait un revenu intérieur, car il mettait de l’argent entre les mains des producteurs, tout en assurant le maintien de prix élevés du café sur le marché international. Ce fut un processus assez efficace pour stimuler la demande globale. Cependant, en augmentant les prix de cette culture, le Brésil se nuisait à long terme, car il stimulait la production de concurrents.

Grâce aux mesures adoptées par le gouvernement, le Brésil s’est relativement vite remis de la crise de 1929, devenant moins dépendant du café. L’alternative à ce produit était l’industrie nationale, qui s’est développée sur la base d’un modèle de substitution aux importations — après tout, il était difficile d’importer des produits dans le contexte de la Grande Dépression et des restrictions sur les transactions en devises étrangères.

Gouvernement constitutionnel (1934-1937)

En février 1934, face à la fin imminente du Prêt de Consolidation de 1931, le Brésil a conclu ce qui est devenu connu sous le nom de « Schéma Aranha » (Esquema Aranha). Il s’agissait d’une renégociation de la dette extérieure, avec le consentement des créanciers, pour réduire temporairement les taux d’intérêt. Jusqu’en 1938, le pays paierait 8 millions de livres sterling par an, au lieu de 24 millions de livres par an — ce qui représente une réduction des deux tiers de la dette. En raison de l’influence d’Otto Niemeyer, la priorité serait donnée au paiement des dettes en livres.

Le Schéma Aranha a soulagé les problèmes de la balance des paiements, mais il restait encore une pénurie de devises étrangères, et par conséquent, les arriérés commerciaux persistaient. Certains hommes d’affaires américains voulaient que leur gouvernement exerce une pression sur le gouvernement brésilien pour assouplir les restrictions sur la sortie de devises étrangères du pays, mais cela ne s’est pas produit. En 1934, un représentant de la Réserve Fédérale (Fed), John Williams, est venu au Brésil et a conclu que les contrôles des changes étaient importants pour stabiliser l’économie brésilienne et ne discriminaient pas contre les produits américains. Malgré cela, suite aux recommandations de John Williams, le Brésil a assoupli les contrôles des changes en septembre 1934, permettant la libre négociation des devises étrangères obtenues à partir des exportations (à l’exception de celles obtenues à partir des exportations de café).

Cette libéralisation, néanmoins, a causé de graves problèmes en 1935. Le Brésil ne pouvait tout simplement pas se permettre de renoncer aux contrôles des changes, et, par conséquent, ils ont été réinstaurés. Selon le schéma annoncé à Washington, D.C., 35 % des devises étrangères devaient être vendues, au prix du marché, au gouvernement, afin qu’il puisse payer ses dettes. Malgré cela, il était courant que le Conseil Fédéral du Commerce Extérieur (Conselho Federal de Comércio Exterior) accorde des exemptions de cette règle, ainsi le taux de change brésilien fluctuait dans les années suivantes. Aussi en 1935, le Brésil a conclu un accord pour dégeler les arriérés commerciaux avec les gouvernements de l’Angleterre et de certains autres pays.

Malgré les problèmes dans la balance des paiements, l’économie brésilienne a grandi et est devenue plus développée pendant le gouvernement constitutionnel de Vargas. Voici les principales raisons qui expliquent ce fait :

• Le pays a adopté des politiques économiques expansionnistes : Par exemple, en 1937, le Portefeuille de Crédit Agricole et Industriel de la Banque du Brésil (CREAI, en portugais) a été créé — un mécanisme initialement destiné à financer le secteur agricole pendant les périodes hors saison.
• Le taux de change brésilien a été dévalué : En raison du coût plus élevé des importations, l’industrie nationale a été stimulée.
• Le gouvernement a introduit ou élargi les mesures protectionnistes : Par exemple, le tarif d’importation a augmenté de 15 % en 1934.

Estado Novo (Nouvel État) (1937-1945)

En 1937 et 1938, même les contrôles des changes n’ont pas suffi à prévenir les problèmes dans la balance des paiements du Brésil. En raison d’une crise économique aux États-Unis, le principal acheteur de café brésilien, il y a eu une chute de 25 % dans le prix de ce produit et dans l’épuisement des réserves étrangères accumulées par la Banque du Brésil. Curieusement, le volume des exportations de café a augmenté durant cette période, mais pas suffisamment pour compenser la contraction du prix du café et du volume des exportations d’autres produits.

Face à ce scénario défavorable, le gouvernement a cessé de prioriser le paiement de la dette extérieure. À la place, il a opté pour intervenir dans l’économie afin de garantir les investissements — particulièrement dans les Forces Armées et dans l’infrastructure de transport. En 1937, trois mesures ont symbolisé ce tournant :

• Un moratoire sur la dette extérieure a été déclaré.
• La politique de valorisation du prix du café a été abandonnée — parce qu’il était compris que le Brésil avait perdu de l’espace sur le marché international et que cette politique bénéficierait davantage aux concurrents du pays. Si le prix du café était bas, les concurrents moins compétitifs quitteraient le marché.
• Les contrôles des changes ont été renforcés.

Bien que les mesures brésiliennes aient conduit à des protestations de la part des créanciers, les États-Unis sont restés tolérants envers le Brésil et ont maintenu de bonnes relations avec lui, au point de recevoir la Mission Aranha (1939). Il s’agissait d’une visite à Washington, D.C., par le ministre des Affaires étrangères de l’époque, Oswaldo Aranha. Elle avait un ordre du jour assez ambitieux, mais les attentes à son sujet ne se sont pas concrétisées. Comme résultats positifs, les États-Unis prêteraient de l’argent au Brésil, via l’Eximbank, pour le dégel des arriérés commerciaux ; tandis que le Brésil libéraliserait les changes, réduirait le commerce avec l’Allemagne nazie, et reprendrait le paiement de sa dette extérieure. Bien que la mission ait eu des répercussions négatives au Brésil, les engagements pris ont été globalement respectés.

La nouvelle politique de change brésilienne, annoncée en 1939, établissait un régime de taux de change multiples. 70 % des devises étrangères issues des exportations pouvaient être négociées librement, tandis que les 30 % restants devaient être vendus, à des taux favorables, à la Banque du Brésil, afin qu’elle puisse payer les dettes du gouvernement. Pour les transactions financières privées, telles que les transferts de bénéfices, il y aurait un taux de change « libre-spécial », plus dévalué, destiné à décourager la sortie de capitaux.

Aussi en 1939, le Brésil a tenté de renégocier le paiement de la dette extérieure, mais les négociations ont été interrompues à cause de la Seconde Guerre mondiale. L’année suivante, un accord temporaire a été atteint, valable quatre ans, selon lequel le Brésil paierait la moitié de ce qui avait été déterminé dans le Schéma Aranha — c’est-à-dire 4 (et non 8) millions de livres par an. De plus, l’Accord de Paiements Anglo-Brésilien a été signé, stipulant que les livres gagnées par le Brésil dans le commerce avec l’Angleterre ne pouvaient être utilisées que pour payer les dettes aux créanciers anglais. À l’époque, le gouvernement anglais signait couramment de tels accords avec divers pays.

En raison du déclenchement de la Seconde Guerre mondiale, l’économie brésilienne a été immédiatement impactée négativement. Il y a eu une chute immédiate du niveau des importations, pour diverses raisons : peu de livres entraient au Brésil, les livres que le Brésil possédait déjà étaient bloquées en Angleterre, et les pays européens se fermaient au commerce international alors que leurs économies se tournaient vers les efforts de guerre. Ainsi, le Brésil a vu un déclin significatif du PIB national, en grande partie dû à la stagnation du secteur agricole et à la difficulté d’importer des intrants industriels et des machines. Toutefois, dans les années suivantes, l’industrie brésilienne se développerait sur la base d’un modèle de substitution aux importations.

À partir de 1942, la situation économique du Brésil s’est considérablement améliorée, influencée par plusieurs facteurs :

• Augmentation des exportations : Des matériaux stratégiques, tels que le caoutchouc, ont été envoyés aux États-Unis pour répondre aux besoins de la guerre, et les produits agricoles ont été à nouveau exportés vers l’Europe. De plus, comme moyen d’empêcher les pays de l’Axe (Allemagne, Italie, Japon…) de gagner en influence en Amérique Latine, les États-Unis ont contribué à maintenir des prix plus élevés pour les produits agricoles du continent.
• Augmentation des investissements américains : Un exemple en est la création de la Compagnie Sidérurgique Nationale du Brésil (Companhia Siderúrgica Nacional, CSN) en 1941.
• Adoption de politiques économiques clairement expansionnistes : Grâce à l’émission de monnaie et à l’expansion du crédit offert par le Portefeuille de Crédit Agricole et Industriel de la Banque du Brésil (CREAI, en portugais), il y avait des stimuli à la demande globale, afin de stimuler la croissance économique.
• Peu d’accent sur la lutte contre l’inflation : Il y a eu un changement de monnaie, passant du mil-réis au cruzeiro. Cependant, l’inflation a quand même augmenté.

En 1943, le Brésil a atteint un Accord Définitif sur la Dette Extérieure, la réduisant de moitié : de 220 millions à 110 millions de livres. En 1944, le pays a participé à la Conférence de Bretton Woods, qui a réorganisé le système financier international. Là, la nécessité de créer une banque centrale brésilienne a émergé, et ce serait la Superintendance de la Monnaie et du Crédit nouvellement créée (SUMOC). L’intention de cette mesure était de former une institution indépendante des banques privées, pour réguler leurs opérations et empêcher une expansion excessive de la base monétaire. Pourtant, au Brésil, ces idéaux n’ont pas été pleinement mis en œuvre, car la SUMOC était subordonnée à la Banque du Brésil et, par conséquent, pouvait être utilisée pour imprimer de la monnaie sans aucune restriction. Cette solution peu orthodoxe s’explique par le fait que la Banque du Brésil était employée pour acheter le soutien politique, donc beaucoup d’autorités résistaient à affaiblir ses pouvoirs.

Cependant, alors que la Seconde Guerre mondiale touchait à sa fin, l’économie brésilienne devait faire face à un changement de scénario : la réduction drastique des investissements américains. Pour le gouvernement américain, comme il n’y avait plus de guerre, il n’y avait plus de raison de financer généreusement les pays d’Amérique Latine. Avec cela, le Brésil s’est soudainement retrouvé privé du soutien pour maintenir le prix du café, pour construire de nouvelles industries, et pour recevoir le capital nécessaire pour alléger la pression sur la balance des paiements. Un exemple notable de cela a été la décision de la Ford Motor Company d’abandonner le projet Fordlândia — une région dans l’État du Pará qui avait reçu de nombreux investissements pour devenir un centre de production de caoutchouc. Le manque de générosité américaine aurait des implications significatives pour l’économie brésilienne pendant le gouvernement d’Eurico Gaspar Dutra (1946-1951).

Conclusion

L’ère Vargas a commencé fortement conditionnée par la crise de 1929 et la Grande Dépression. En raison de la sortie de devises étrangères, le gouvernement a été contraint d’adopter des contrôles des changes, d’augmenter les tarifs d’importation et de chercher la renégociation de la dette extérieure. Des mesures comme celles-ci ont été efficaces pour sortir le Brésil de la crise mais ont été maintenues même lorsqu’elles n’étaient plus nécessaires. Grâce à elles, l’économie nationale a pu se développer, en particulier le secteur industriel, qui est devenu la grande réalisation de l’ère Vargas. Quelques crises de change ont eu lieu, mais elles n’ont pas conduit le pays à l’échec. En fait, après la Seconde Guerre mondiale, la principale préoccupation du gouvernement serait de préserver les avancées précédemment obtenues et de faire face au retrait du capital américain. Les mesures prises par Vargas ont eu un impact profond sur la condition économique du Brésil tout au long du XXe siècle, et certaines d’entre elles continuent d’influencer le pays à ce jour.