L’amministrazione di Eurico Gaspar Dutra durò dal 1946 al 1951, dopo quindici anni durante i quali Getúlio Vargas fu al timone della nazione. Dutra assunse il potere in un paese che si stava industrializzando e riducendo la sua dipendenza dalle esportazioni di caffè. In termini di politica economica, doveva affrontare lo squilibrio fiscale e l’inflazione, e credeva che il capitale straniero — specialmente quello americano — avrebbe aiutato in questo intento. Tuttavia, questa percezione si rivelò un’illusione, poiché gli Stati Uniti non erano disposti a finanziare lo sviluppo del Brasile. Di conseguenza, l’amministrazione Dutra dovette cambiare la sua politica economica: dal liberalismo commerciale con ortodossia al protezionismo commerciale con eterodossia.
L’amministrazione Dutra iniziò in circostanze favorevoli, poiché le misure di Vargas avevano portato a una forte industrializzazione del Brasile. Ciò si rifletteva nel PIL del paese, che vide una crescita considerevole, e nella bilancia commerciale, che era piuttosto favorevole — questa volta, non unicamente a causa delle esportazioni di caffè. Inoltre, il debito estero del Brasile era stato adeguatamente rinegoziato con i creditori, grazie all’Accordo Definitivo firmato nel 1943. Tuttavia, rimanevano due problemi principali: lo squilibrio fiscale e l’inflazione. Il primo derivava dalla convinzione di Getúlio Vargas nel ruolo essenziale dello Stato come motore economico, specialmente attraverso le aziende statali. Le pressioni inflazionistiche, nel frattempo, avevano molteplici cause:
- A causa della distruzione causata dalla Seconda Guerra Mondiale, ci fu una diminuzione della disponibilità di prodotti stranieri in Brasile.
- I prodotti stranieri che raggiungevano il Brasile erano svantaggiati dal fatto che l’economia brasiliana era chiusa al mondo esterno — vale a dire, i pochi prodotti importati che arrivavano non potevano essere più economici di quelli nazionali.
- Il governo era abituato a stampare quantità eccessive di denaro — inizialmente per sostenere i prezzi elevati del caffè, in seguito per finanziare i deficit fiscali.
- La creazione e l’aumento delle tasse sul lavoro portarono a costi di produzione più elevati, che venivano trasferiti ai consumatori.
Quando iniziò il mandato di Dutra, i suoi decisori economici erano influenzati dalle idee propugnate alla Conferenza di Bretton Woods (1944). Lì furono promossi principi liberali e ortodossi, intesi a guidare la gestione dell’economia mondiale. Basandosi su di essi, il Ministro delle Finanze Pedro Luís Correa e Castro adottò le seguenti misure durante il suo mandato:
- Politica fiscale restrittiva: Fu piuttosto efficace nel trasformare i successivi deficit del Brasile in surplus.
- Politica monetaria restrittiva: Fu meno efficace, perché mentre il Ministero delle Finanze lavorava per ridurre la base monetaria, la Banca del Brasile (Banco do Brasil), guidata da Guilherme da Silveira, espandeva la disponibilità di credito.
- Allentamento dei controlli sui cambi: Alle persone fu permesso di comprare e vendere liberamente valute estere, e il tasso di cambio sarebbe stato fisso e sopravvalutato, in linea con quanto stabilito a Bretton Woods.
Il cambiamento nella politica dei cambi avviato dall’amministrazione Dutra mirava ad attrarre investimenti diretti stranieri e facilitare le importazioni . Il capitale esterno era considerato essenziale per riattrezzare l’industria nazionale, ma gli investitori in quel momento preferivano collocare i loro soldi in Europa e Asia. Un tasso di cambio fisso e sopravvalutato era inteso ad attrarre coloro inizialmente non interessati a investire in Brasile. Inoltre, facilitando l’importazione di beni stranieri, il governo soddisfaceva le richieste della classe media aumentando al contempo la concorrenza nel mercato nazionale, contribuendo così a frenare l’inflazione.
I decisori economici credevano che il deflusso di valuta estera dovuto alle importazioni sarebbe stato compensato dall’afflusso proveniente dagli investimenti diretti stranieri. In particolare, pensavano che il Brasile meritasse sostanziali investimenti statunitensi in segno di gratitudine per il suo contributo militare agli Alleati nella Seconda Guerra Mondiale. Tuttavia, queste ipotesi non si avverarono:
- Gli Stati Uniti, il Giappone e i paesi europei abbandonarono gradualmente i principi di Bretton Woods — in altre parole, il Brasile era l’unico a mantenere tassi di cambio fissi e sopravvalutati, non attraendo quindi tanti investimenti quanto altri paesi.
- I paesi colpiti dalla guerra furono lenti a recuperare i loro livelli di investimento, poiché erano completamente devastati.
- Senza più il rischio di simpatie verso nazismo e fascismo in America Latina, gli Stati Uniti non erano interessati a finanziare generosamente i paesi vicini. Un chiaro esempio fu il rapporto del 1949 della Commissione Tecnica Congiunta Brasile-Stati Uniti (conosciuta anche come Missão Abbink, o Missione Abbink), che affermava che il Brasile avrebbe dovuto attrarre capitale privato internazionale — invece di fare affidamento sui fondi del governo statunitense.
Così, il Brasile affrontò uno scenario in cui più valute estere uscivano dal paese di quante ne entrassero. Nel tempo, la condizione dell’economia brasiliana peggiorò a causa dei deficit della bilancia commerciale. Da un lato, ci fu un’impennata delle importazioni, che erano state limitate per anni. Dall’altro lato, le esportazioni brasiliane crebbero poco, poiché il resto del mondo stava recuperando i suoi livelli di produzione nel dopoguerra. Questo processo fu aggravato dal fatto che la maggior parte delle riserve internazionali del Brasile erano generalmente inutilizzabili. La maggior parte era denominata in oro, una riserva di emergenza, e in sterline, che potevano essere usate solo per pagamenti all’Inghilterra (secondo i termini dell’Accordo di Pagamento Anglo-Brasiliano del 1940). Tuttavia, la maggior parte del debito estero del Brasile era in dollari USA.
Anche di fronte a una crisi valutaria, il governo era riluttante a svalutare il tasso di cambio. Una valuta sopravvalutata aiutava a mantenere alti i prezzi del caffè e a combattere l’inflazione. Inoltre, se la valuta brasiliana si fosse svalutata, le esportazioni più favorite sarebbero state quelle con una maggiore elasticità della domanda al prezzo — cioè, quelle che sarebbero aumentate significativamente quando i prezzi fossero scesi. Questi prodotti erano generalmente destinati a regioni con valute non convertibili, il che non avrebbe risolto i problemi con le valute estere convertibili nella bilancia dei pagamenti del Brasile.
Pertanto, nel 1947 e 1948, il governo implementò due misure per affrontare la crisi valutaria senza ricorrere alla svalutazione:
- Ristabilimento dei controlli sui cambi: il 30% delle valute estere acquistate dalle banche doveva essere venduto alla Banca del Brasile, al tasso di acquisto ufficiale. Queste valute avrebbero soddisfatto prima le esigenze del governo, e poi le importazioni private (in base alla loro essenzialità).
- Ristabilimento dei controlli sulle importazioni: l’importazione di prodotti richiedeva l’approvazione preventiva del governo, la “Licenza di Importazione”.
Secondo l’economista brasiliano Sérgio Viana, la combinazione di un tasso di cambio fisso e sopravvalutato con controlli sui cambi e controlli sulle importazioni ebbe effetti opposti:
- Da un lato, il tasso di cambio sopravvalutato e i controlli sulle importazioni favorirono indirettamente l’industria brasiliana, specialmente nel settore privato. Ciò avvenne perché era più economico importare input industriali, e perché c’erano restrizioni sull’importazione di beni competitivi che avevano un equivalente nazionale.
- Dall’altro lato, il tasso di cambio sopravvalutato fu un chiaro ostacolo alle esportazioni, perché fece perdere competitività internazionale alle aziende brasiliane mentre le economie europee si riorganizzavano nel dopoguerra. Per mitigare questo problema, l’amministrazione introdusse le operações vinculadas(“operazioni collegate”) nel 1948: un meccanismo whereby less competitive exporters could sell foreign currency at a more favorable rate to importers. This facilitated international sales of products that would not have been competitive enough to sell at the official exchange rate (“onerous products”), while at the same time facilitating imports of durable consumer goods (for which demand was so high that these imports would happen anyway). un meccanismo attraverso il quale gli esportatori meno competitivi potevano vendere valuta estera a un tasso più favorevole agli importatori. Ciò facilitò le vendite internazionali di prodotti che non sarebbero stati abbastanza competitivi da vendere al tasso di cambio ufficiale (“prodotti onerosi”), facilitando al contempo le importazioni di beni di consumo durevoli (per i quali la domanda era così alta che queste importazioni si sarebbero comunque verificate).
Tuttavia, dal luglio 1949 in poi, ci fu un cambiamento nella politica economica interna, con la nomina di Guilherme da Silveira a capo del Ministero delle Finanze. Questo cambiamento fu motivato dall’imminenza delle elezioni presidenziali, che spinsero al desiderio di stimolare l’economia per compiacere gli elettori. A questo proposito, il governo iniziò ad espandere significativamente la spesa pubblica, l’emissione di moneta e l’erogazione di credito da parte della Banca del Brasile. Contemporaneamente, il Brasile beneficiò di un aumento dei prezzi del caffè, con la ripresa degli acquisti di scorte da parte degli importatori statunitensi, che si aspettavano una svalutazione della valuta brasiliana — cosa che non si verificò.
Un esempio della nuova politica dell’amministrazione fu il Piano Salte (Plano Salte): un tentativo di espandere e coordinare gli investimenti pubblici in salute, alimentazione, trasporti ed energia. L’obiettivo era che l’intervento statale facilitasse lo sviluppo economico del paese, seguendo il modello che era già stato adottato durante l’Era Vargas. Tuttavia, questa iniziativa fu un clamoroso fallimento, perché non tenne conto di quali fonti di denaro avrebbero finanziato tutti gli investimenti pianificati. Il Piano Salte sarebbe stato mantenuto nella seconda amministrazione Vargas (1951-1954), senza ottenere risultati concreti, e sarebbe stato infine abolito durante l’amministrazione Café Filho (1954-1955).
A causa dell’adozione di politiche fiscali, monetarie e creditizie espansionistiche, ne conseguì un’impennata dell’inflazione. Questa situazione fu peggiorata dalla rapida urbanizzazione del paese, che fece pressione sulla limitata offerta di prodotti agricoli (portando ad aumenti di prezzo), e dall’assenza di capacità inutilizzata nell’economia brasiliana. L’inflazione fu il problema maggiore portato dal cambiamento nelle politiche economiche durante l’amministrazione Dutra, e sarebbe peggiorata solo nelle presidenze successive — risolvendosi solo dopo il 1964.
L’amministrazione Dutra iniziò basandosi su una “illusione dei cambi”, credendo erroneamente che il Brasile avrebbe ricevuto abbondante capitale straniero e di avere riserve internazionali capaci di supportare alti livelli di importazioni. Questa illusione fu rapidamente infranta, considerando che altri paesi non adottarono i principi di Bretton Woods, e gli Stati Uniti interruppero ogni aspirazione a finanziare lo sviluppo del Brasile. Infatti, il supporto finanziario statunitense sarebbe arrivato solo dopo lo scoppio della Guerra di Corea, come un modo per persuadere i brasiliani a partecipare al conflitto. A livello interno, la presidenza Dutra fu caratterizzata da un’oscillazione nella politica economica: inizialmente, liberalismo commerciale con ortodossia fiscale e monetaria; in seguito, protezionismo commerciale con eterodossia fiscale e monetaria. Questo cambio di rotta avrebbe avuto conseguenze a lungo termine.
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