Brasilianische Wirtschaft unter der Regierung Kubitschek

Die Regierung von Juscelino Kubitschek (JK), die von 1956 bis 1961 dauerte, markierte einen Meilenstein in der Geschichte Brasiliens, gekennzeichnet durch eine Zeit intensiver Transformationen und Fortschritte im Industrialisierungs- und Modernisierungsprozess des Landes. Während seiner Präsidentschaft implementierte Kubitschek den ehrgeizigen Plano de Metas (Zielplan), dessen Motto „50 Jahre in 5“ lautete und darauf abzielte, die nationale Entwicklung zu beschleunigen. Dieser Plan umfasste zahlreiche ambitionierte Investitionen, darunter den Bau einer neuen Hauptstadt für das Land, die Stadt Brasília. Solche Initiativen hatten jedoch auch nachteilige Folgen für die wirtschaftliche Stabilität des Landes, wie hohe Staatsverschuldung und Inflation. Die Probleme, die aus der ungezügelten Entwicklung resultierten, sollten erst viele Jahre später gelöst werden.

Das Streben nach nationaler Entwicklung

1955, während seines Wahlkampfs für die Präsidentschaft, betonte Juscelino Kubitschek (JK) die Übergangsphase, die Brasilien durchlief, von einer agrarischen Vergangenheit zu einer vielversprechenden Zukunft, die industriell und städtisch sein würde. Dies spiegelte sich in den damaligen Wirtschaftsdaten wider, die zeigten, dass der Agrarsektor 1956 einen ähnlichen Anteil am BIP wie der Industriesektor hatte – etwa 21 % des Gesamtvolumens.

Bei Regierungsantritt 1956 sah sich JK mit einem herausfordernden wirtschaftlichen Szenario konfrontiert, das durch eine sich verringernde, aber immer noch hohe Inflation und die Dringlichkeit struktureller Veränderungen in der brasilianischen Wirtschaft gekennzeichnet war.

Als Reaktion auf diese Herausforderungen verfolgte seine Regierung eine national-entwicklungspolitische Strategie, einen Ansatz, der darauf abzielte, die nationale Entwicklung mit besonderem Fokus auf die Industrialisierung zu katalysieren. Diese Bewegung wurde durch das ehrgeizige Motto „50 Jahre in 5“ symbolisiert, das die Absicht widerspiegelte, die Entwicklung des Landes erheblich zu beschleunigen. Wie der brasilianische Historiker Boris Fausto erklärte, unterscheidet sich der National-Entwicklungismus vom traditionellen Nationalismus durch seine Offenheit gegenüber ausländischem Kapital. Aus dieser Sicht ging es nicht nur darum, die nationale Industrie zu fördern, sondern eine vielfältige Wirtschaft zu schaffen, die den Staat, den nationalen Privatsektor und ausländische Investitionen in einer gemeinsamen Anstrengung zur Industrialisierung Brasiliens integrierte.

Mit dem Ziel, diese Vision zu strukturieren und ihre Umsetzung sicherzustellen, schuf JK 1956 den Entwicklungsrat (Conselho do Desenvolvimento). Es war Brasiliens erstes ständiges Gremium für Wirtschaftsplanung. Unter der Leitung von Lucas Lopes, der auch Präsident der Nationalen Bank für wirtschaftliche Entwicklung (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE) war, brachte der Rat verschiedene Ministerien und Regierungsstellen zusammen, um die staatliche Bürokratie zu vereinfachen und die Wirtschaft effektiver zu organisieren. Dieses Gremium war direkt dem Präsidialamt unterstellt und widmete sich der Identifizierung von Sektoren mit Wachstumspotenzial, um den Weg für eine neue Ära industriellen und städtischen Wohlstands zu ebnen.

Der Zielplan (Plano de Metas)

Der Plano de Metas (Zielplan) war der Eckpfeiler des Entwicklungismus während der Regierung von Juscelino Kubitschek und gilt als das umfassendste und kohärenteste Investitionspaket, das jemals in der brasilianischen Wirtschaft geplant wurde. Dieser ehrgeizige Plan wurde vom Entwicklungsrat ausgearbeitet und als Fünfjahresprojekt konzipiert, das Investitionen in den folgenden Schlüsselbereichen umfasste:

• Nahrungsmittel
• Bildung
• Energie: mit 43 % der Gesamtinvestitionen.
• Schwerindustrie, insbesondere Stahlherstellung: 20 % des Gesamtvolumens.
• Transportwesen, insbesondere Straßentransport, mit der Ansiedlung ausländischer Fahrzeughersteller in Brasilien, aber auch bedeutende Investitionen in die Schiffbauindustrie: 30 % des Gesamtvolumens.
• Bau einer neuen Hauptstadt für das Land: die Stadt Brasília, die als oberstes Ziel (meta-síntese) galt. Ursprünglich war sie nicht im Plan enthalten, wurde aber später als 31. und letztes Ziel hinzugefügt. Sie sollte mit Mitteln außerhalb des Budgets finanziert werden.

Die Wurzeln des Plano de Metas reichen zurück zu Ideen, die am Höheren Institut für Brasilianische Studien (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB) diskutiert wurden, einer Institution, die dem Bildungsministerium angegliedert war und 1955 gegründet wurde. Intellektuelle, Professoren, Militärs und Politiker, die mit dem ISEB verbunden waren, verteidigten die Bedeutung der Kombination von inländischem Kapital mit ausländischem Kapital zur Überwindung der Unterentwicklung. Diese Vision wurde durch den Bericht der ECLAC-BNDE-Gruppe von 1955 gestärkt, der, obwohl nicht umgesetzt, den Plano de Metas stark beeinflusste, indem er Schlüsselbereiche für Investitionen und potenzielle Engpässe in der Wirtschaft identifizierte.

Der Plano de Metas basierte auf einer wirtschaftlichen Triade mit folgender Kompetenzverteilung unter den beteiligten Akteuren:

• 50 % des investierten Kapitals sollten vom Staat kommen, hauptsächlich für Infrastruktur und Investitionsgüter. Der budgetierte Betrag für den Plan entsprach etwa 5 % des realen BIP, das für Brasilien im Zeitraum von 1957 bis 1961 geschätzt wurde.
• 35 % sollten aus nationalem Privatkapital stammen, das sich auf Nicht-Gebrauchsgüter konzentrierte – obwohl brasilianische Unternehmen aufgrund der Inflation Schwierigkeiten hatten, ihre abgeschriebenen Maschinen zu ersetzen.
• 15 % sollten aus ausländischem Kapital stammen, das sich auf Gebrauchsgüter konzentrierte, oft mit Unterstützung öffentlicher Finanzierung.

Während der JK-Regierung war eines der Elemente, die die Ansiedlung multinationaler Unternehmen in Brasilien am stärksten förderten, die Anweisung 70 der SUMOC, der Zentralbank, die im Oktober 1953 von Getúlio Vargas eingeführt worden war. Sie implementierte eine Art Protektionismus durch multiple Wechselkurse, wodurch der Zugang zum wachsenden brasilianischen Markt weitgehend Unternehmen vorbehalten war, die im Land tätig waren.

Als die brasilianische Regierung den Plano de Metas startete, entschied sie sich, zunächst keine Details zur Finanzierung offenzulegen. Diese strategische Entscheidung zielte darauf ab, die erwartete Kritik im Privatsektor angesichts eines so ehrgeizigen Plans zu umgehen. Im Laufe der Zeit wurden die Hauptfinanzierungsquellen für den Plan deutlich.

Eine davon war die Geldschöpfung, ein Mittel, das die Regierung nutzte, weil sie Schwierigkeiten hatte, durch den Verkauf von Anleihen genügend Geld zu beschaffen, was die monetäre Emission zu einer entscheidenden Komponente für die Finanzierung des Plans machte.

Mittel in brasilianischer Landeswährung stammten aus verschiedenen Quellen. Etwa 40 % stammten aus dem Bundeshaushalt, einschließlich der Umschichtung von Mitteln aus anderen Haushaltsbereichen; 10 % stammten aus den Haushalten der Bundesstaaten; 35 % kamen von privaten und staatlichen Unternehmen; und öffentliche Banken wie die BNDE und die Bank von Brasilien trugen 15 % bei, indem sie langfristige Kredite mit niedrigen Zinssätzen und Tilgungsfristen anboten. Angesichts des damaligen inflationären Szenarios waren diese Kredite durch reale negative Zinssätze gekennzeichnet.

Was die Mittel in Fremdwährung betrifft, so stammten diese aus Krediten internationaler Organisationen und offizieller ausländischer Stellen sowie aus Investitionen, die gemäß den Richtlinien der Anweisung 113 der SUMOC getätigt wurden, die im Januar 1955 noch während der Regierung von Café Filho erlassen worden war. Diese Anweisung ermöglichte es, dass mehr als die Hälfte der Auslandsinvestitionen während der JK-Regierung durch den Import von Investitionsgütern ohne Devisendeckung – d. h. ohne Kapitalbewegungen in Fremdwährungen – erfolgten.

Der Entwicklungsrat war für die Durchführung der im Plano de Metas vorgesehenen Investitionen zuständig, indem er seine internen Exekutivgruppen beaufsichtigte. Diese Gruppen funktionierten als Parallelstruktur zur traditionellen staatlichen Bürokratie und waren dafür verantwortlich, die Ziele des Plans zu überprüfen, sobald sie erreicht wurden oder angesichts potenzieller Rückschläge.

Trotz Herausforderungen und Hindernissen wurden die meisten Ziele des Plano de Metas sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor erfüllt. Zu den Erfolgen gehörten der Bau von Autobahnen, wobei die Ausführung die Prognosen um 38 % übertraf; die Erzeugung elektrischer Energie, die 72 % des Ziels erreichte; und die Fahrzeugproduktion, die 78 % des Ziels erreichte. Es gab jedoch Bereiche, in denen der Plan nicht die erwarteten Ergebnisse erzielte, wie bei der Kohleproduktion, bei der nur 23 % des Ziels erreicht wurden; bei der Ölraffination mit 26 %; und beim Bau von Eisenbahnen mit 32 %, obwohl die Gründung des Bundesbahnetzes (RFFSA) allgemein als positives Ergebnis angesehen wurde.

Das Währungsstabilisierungsprogramm (PEM)

Im Oktober 1958, angesichts eines durch steigende Inflation gekennzeichneten wirtschaftlichen Szenarios, beschloss die brasilianische Regierung, eine Interventionsstrategie namens „Währungsstabilisierungsprogramm“ (Plano de Estabilização Monetária, PEM) einzuführen. Dieser Plan wurde von Lucas Lopes, der kurz zuvor Finanzminister geworden war, in Zusammenarbeit mit Roberto Campos, dem Präsidenten der Nationalen Bank für wirtschaftliche Entwicklung (BNDE), entwickelt. Ziel des PEM war es, schrittweise kontraktive Maßnahmen umzusetzen, um es mit dem Plano de Metas kompatibel zu machen, mit dem Ziel der wirtschaftlichen Stabilisierung, ohne die Entwicklung des Landes zu behindern.

Das PEM war in zwei Hauptphasen gegliedert. Die erste, definiert als Übergangs- und Anpassungsphase, die bis Ende 1959 dauern sollte, zielte darauf ab, durch Inflation verursachte wirtschaftliche Verzerrungen zu korrigieren und reale statt nur nominale Lohnanpassungen zu fördern – als Antwort auf eine wachsende soziale Forderung nach mehr Gerechtigkeit. Die zweite Phase sollte sich auf die Stabilisierung selbst konzentrieren, mit dem Ziel, die Ausweitung der Geldmenge auf das zu beschränken, was für ein nachhaltiges Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) unbedingt erforderlich war.

Unter den vom PEM vorgeschlagenen Maßnahmen stachen die Festlegung von Grenzen für die monetäre Expansion und die Kreditvergabe durch die Bank von Brasilien hervor, sowie Steuer- und Verwaltungsreformen, die auf eine größere Progressivität der Besteuerung und eine höhere Effizienz im öffentlichen Dienst abzielten, zusammen mit einer Lohnreform. Letztere sollte Lohnanpassungen in staatlichen Unternehmen an Tariferhöhungen koppeln und die Löhne im privaten Sektor eindämmen. Indirekte Importbeschränkungen wurden ebenfalls vorgeschlagen, um Ungleichgewichte in der Zahlungsbilanz zu beheben.

Sobald das PEM jedoch dem Kongress vorgelegt wurde, wurde es Gegenstand heftiger Kontroversen und stieß auf eine breite Front von Gegnern. Unternehmen widersetzten sich der Idee einer Kürzung der Bankkredite, von denen sie zur Finanzierung ihres Betriebskapitals abhängig waren. Kaffeebauern ihrerseits betrachteten jede Maßnahme, die die Kaffeekaufpolitik der Regierung beeinträchtigen könnte, mit Misstrauen. Sebastião Paes de Almeida, der damalige Präsident der Bank von Brasilien, widersetzte sich der Kreditkürzung für die Industrie. Bürgermeister und Gouverneure, die daran interessiert waren, ein Umfeld wirtschaftlichen Wohlstands aufrechtzuerhalten, das ihnen politische Vorteile brachte, stellten sich ebenfalls gegen den Plan. Auf internationaler Ebene kritisierte der Internationale Währungsfonds (IWF) den gradualistischen Ansatz des PEM und plädierte für eine radikalere Anpassung. Schließlich befürchteten die Gewerkschaften die kontraktiven Auswirkungen des Plans auf die Lohnempfänger und vermuteten eine Absprache zwischen der brasilianischen Regierung und den „Imperialisten“, die theoretisch vom IWF repräsentiert wurden.

Das PEM wurde ab Januar 1959 umgesetzt, beginnend mit Maßnahmen wie der Kürzung der Subventionen für den Import von Weizen und Öl. Diese Maßnahmen, obwohl auf wirtschaftliche Stabilisierung abzielend, hatten unmittelbare Auswirkungen auf die Lebenshaltungskosten, da sie die Preise dieser wesentlichen Produkte erhöhten. Die Bank von Brasilien hielt sich jedoch nicht vollständig an die vom PEM festgelegten Richtlinien und Ziele und blieb eine Quelle des Widerstands gegen den Plan.

Im Laufe der Zeit erreichte das PEM seine geldpolitischen Stabilisierungsziele nicht, hauptsächlich weil die Regierung sich entschied, den Plano de Metas zu priorisieren. Man glaubte, dass die beste Strategie zur Anziehung ausländischer Investitionen eine aggressive Investitionspolitik sei, die die Idee unterstützte, dass Brasilien mit einem gewissen Inflationsniveau umgehen müsse, um industrialisierter zu werden.

Angesichts der Schwierigkeiten, auf die das PEM stieß, gab es Mitte 1959 einen Wechsel in der wirtschaftlichen Führung des Landes. Lucas Lopes wurde als Finanzminister entlassen und durch Sebastião Paes de Almeida ersetzt. Gleichzeitig wurde Roberto Campos durch Lúcio Meira als Präsident der BNDE ersetzt. Diese Veränderungen spiegelten die Unzufriedenheit mit dem PEM und die Präferenz der Regierung für andere wirtschaftliche Ansätze wider.

In diesem Kontext sich ändernder Wirtschaftspolitik beschloss die Regierung von Juscelino Kubitschek auch, mit dem IWF zu brechen. Diese Entscheidung wurde getroffen, nachdem Brasilien erwartete, aber keine entscheidende Unterstützung vom Fonds zur Erleichterung von Verhandlungen über private Kredite erhielt. Die JK-Regierung kündigte diese Haltung öffentlich als Bruch mit der Institution an, nicht nur mit den laufenden Verhandlungen. Diese Geste wurde von verschiedenen Sektoren der brasilianischen Gesellschaft gut aufgenommen, darunter die Brasilianische Arbeiterpartei (PTB), die Brasilianische Kommunistische Partei (PCB) (damals verboten), der Industrieverband des Staates São Paulo (Fiesp) und die Militärführung.

Es ist jedoch wichtig anzumerken, dass Brasilien trotz dieser konfrontativen Haltung nicht aufhörte, Mitglied des IWF zu sein. In der Praxis handelte es sich um eine Protestgeste gegen die Institution, ohne formellen Bruch. Darüber hinaus dauerte es nicht lange, bis sich die Beziehungen zwischen Brasilien und dem IWF normalisierten. Im folgenden Jahr, im Kontext des Besuchs von US-Präsident Dwight Eisenhower in Brasilien, nahm das Land die Verhandlungen mit dem Fonds wieder auf, zu Bedingungen, die als günstiger für die brasilianische Wirtschaft angesehen wurden.

Fazit

Während der Regierung von Juscelino Kubitschek durchlief Brasilien eine Reihe bedeutender Transformationen, die die Richtung des Landes in den folgenden Jahrzehnten prägten. Zu den positiven Aspekten zählt das starke Wirtschaftswachstum, wobei das Land Wachstumsraten erzielte, die über dem Durchschnitt sowohl Lateinamerikas als auch der Welt lagen. Nach einem bescheidenen Wachstum von 2,9 % im Jahr 1956, das hauptsächlich durch schlechte Ernten beeinträchtigt wurde, expandierte die brasilianische Wirtschaft erheblich und erreichte in den folgenden Jahren bis 1961 Wachstumsspitzen zwischen 7,7 % und 10,8 %. Diese wirtschaftliche Expansion ging einher mit bedeutenden Fortschritten bei der Integration und Binnenerschließung des Staatsgebiets, wobei Investitionen die Grundlage für die Lösung von Infrastrukturproblemen und die Erleichterung zukünftigen BIP-Wachstums schufen.

In dieser Zeit gab es eine grundlegende Verschiebung in der Zusammensetzung des brasilianischen BIP, wobei die Industrie erstmals die Landwirtschaft übertraf, obwohl der Dienstleistungssektor weiterhin bedeutender war als beide. Dieser Fortschritt markierte den Übergang Brasiliens von einer im Wesentlichen agrarischen zu einer industriellen Wirtschaft, wobei Kaffee seine Vormachtstellung im BIP verlor, obwohl er weiterhin ein Schlüsselprodukt im Außenhandel blieb. Darüber hinaus trat das Land in eine neue Phase der Industrialisierung ein, die die Produktion von langlebigen Gütern und Investitionsgütern betonte, ohne die Bedeutung von nicht langlebigen Gütern zu vernachlässigen. Gleichzeitig zeigten einige soziale Indikatoren wie Lebenserwartung, Kindersterblichkeitsraten und Alphabetisierungsniveau erhebliche Verbesserungen, obwohl sie noch weit vom Ideal entfernt waren.

Die JK-Regierung sieht sich jedoch auch der Kritik ausgesetzt, ein schwieriges Erbe für ihre Nachfolger hinterlassen zu haben. Es gab eine bemerkenswerte Unterlassung in kritischen Bereichen wie Landwirtschaft und Grundbildung. Die Einkommenskonzentration und die regionale Produktionskonzentration vertieften soziale und regionale Ungleichheiten, Probleme, die JK versprach, in einer zukünftigen Amtszeit anzugehen. Zusätzlich unterstrichen Korruptionsvorwürfe, insbesondere im Zusammenhang mit Bauunternehmen, und eine durchschnittliche Inflationsrate von 23,8 % Probleme in der Wirtschaft. Diese Inflation wirkte wie eine Form der Zwangsentnahme von Ersparnissen der einfachen Leute, wodurch Ressourcen an Unternehmen gelenkt wurden, die am Plano de Metas beteiligt waren.

Darüber hinaus hatte die Regierung erhebliche Haushaltsdefizite, da sich ihre Schulden real verdoppelten, obwohl sie bei einem Drittel der Gesamteinnahmen der Bundesregierung blieben. Es gab auch Rückschläge in der Zahlungsbilanz mit starken Defiziten, die durch einen Rückgang der Kaffeepreise und folglich der Exporte verursacht wurden, die zwischen 1956 und 1960 um fast 15 % sanken. Trotz dieser Hindernisse gab es einen überschüssigen Zufluss von Auslandskapital nach Brasilien – aber dieser reichte nicht aus, um die Importe des Landes auszugleichen, außer 1961, als es kein Defizit in der Zahlungsbilanz gab.

Diese Dualität kennzeichnet das Erbe der JK-Regierung, das sowohl durch bedeutende Fortschritte in Infrastruktur und Industrialisierung als auch durch soziale und wirtschaftliche Herausforderungen geprägt ist, die die zukünftige Entwicklung Brasiliens beeinflussen würden.