1994 veröffentlichte Henry Kissinger das Buch Diplomacy. Er war ein renommierter Gelehrter und Diplomat, der als Nationaler Sicherheitsberater und Außenminister der Vereinigten Staaten diente. Sein Buch bietet einen umfassenden Überblick über die Geschichte der Außenpolitik und die Kunst der Diplomatie, mit besonderem Fokus auf das 20. Jahrhundert und die westliche Welt. Kissinger, bekannt für seine Zugehörigkeit zur realistischen Schule der internationalen Beziehungen, untersucht die Konzepte des Machtgleichgewichts, der Staatsräson und der Realpolitik in verschiedenen Epochen.
Seine Arbeit wurde weithin für ihren Umfang und ihre Detailgenauigkeit gelobt. Dennoch wurde sie auch kritisiert für ihren Fokus auf Individuen statt auf strukturelle Kräfte und für die Darstellung einer reduktionistischen Sichtweise der Geschichte. Kritiker haben auch darauf hingewiesen, dass das Buch sich übermäßig auf Kissingers persönliche Rolle bei Ereignissen konzentriert und möglicherweise seinen Einfluss überbewertet. In jedem Fall sind seine Ideen eine Überlegung wert.
Dieser Artikel präsentiert eine Zusammenfassung von Kissingers Ideen im neunundzwanzigsten Kapitel seines Buches mit dem Titel „Entspannungspolitik und ihre Unzufriedenheiten“.
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Die Nixon-Regierung versuchte, die Vereinigten Staaten über den kostspieligen und demoralisierenden Vietnamkrieg hinauszuführen, mit dem Ziel, eine sogenannte „Struktur des Friedens“ zu etablieren. Diese Strategie basierte darauf, die Dreiecksbeziehung zwischen den USA, der Sowjetunion und China zu nutzen. Infolgedessen kam es zu mehreren diplomatischen Durchbrüchen: Der Krieg in Vietnam endete, ein Abkommen sicherte den Zugang zum geteilten Berlin, der sowjetische Einfluss im Nahen Osten nahm ab und der arabisch-israelische Friedensprozess begann. Diese Ereignisse waren miteinander verbunden und schufen eine Situation, in der diplomatischer Fortschritt in einem Bereich Fortschritte in anderen erleichterte.
In Europa führte die Entspannungspolitik nach Jahren der Stagnation zu einer neuen diplomatischen Flexibilität. Bis 1969 hielt Westdeutschland an der Hallstein-Doktrin fest und weigerte sich, Ostdeutschland anzuerkennen oder Beziehungen zu irgendeiner Nation zu unterhalten, die dies tat. Nach dem Bau der Berliner Mauer 1961 verschwand die Frage der deutschen Wiedervereinigung aus den internationalen Verhandlungen. Unterdessen verfolgte der französische Präsident Charles de Gaulle eine Politik der Entspannung gegenüber Moskau, in dem Glauben, dass die Sowjetunion ihren Griff um Osteuropa lockern könnte, wenn sie Europa als unabhängig und nicht als amerikanischen Satelliten betrachten würde. Er hoffte, Westdeutschland würde Frankreichs Beispiel folgen und sich etwas von Washington distanzieren.
Obwohl de Gaulles Einschätzung der Lage scharfsinnig war, überschätzte er die Fähigkeit Frankreichs, die geopolitische Landschaft zu beeinflussen. Westdeutschland blieb seinem Bündnis mit den USA verpflichtet. Einige deutsche Politiker sahen jedoch Potenzial in de Gaulles Ansatz und glaubten, dass Deutschland über einen Hebel verfügte, der Frankreich fehlte. Willy Brandt, damals deutscher Außenminister, bemerkte, dass de Gaulles Vision letztlich den Grundstein für die spätere Ostpolitik legte. Die sowjetische Invasion der Tschechoslowakei 1968 zerstörte jedoch de Gaulles Bestrebungen. Ironischerweise schuf dieses Ereignis auch eine Öffnung für Brandt, der 1969 Bundeskanzler wurde und einen pragmatischeren Ansatz für die Ost-West-Beziehungen verfolgte.
Brandt schlug einen Strategiewechsel vor und argumentierte, dass Deutschland, anstatt sich ausschließlich auf den Westen zu verlassen, die Beziehungen zum kommunistischen Block verbessern sollte. Er befürwortete die Anerkennung Ostdeutschlands, die Akzeptanz der Nachkriegsgrenze zu Polen und den Aufbau stärkerer Beziehungen zur Sowjetunion. Ziel war es, die Spannungen so abzubauen, dass sich möglicherweise irgendwann die Tür zur deutschen Wiedervereinigung öffnen oder zumindest die Bedingungen für die Ostdeutschen verbessern würden.
Anfangs stand die Nixon-Regierung der Ostpolitik skeptisch gegenüber. Es gab Bedenken, dass West- und Ostdeutschland, die jeweils versuchten, den anderen zu beeinflussen, sich letztlich auf eine Weise zusammenschließen könnten, die das westliche Bündnis schwächen würde. Obwohl Westdeutschland das stärkere politische und soziale System hatte, wäre die Entscheidung zur Anerkennung Ostdeutschlands unumkehrbar, sobald sie getroffen wurde. Washington befürchtete auch, dass Deutschland schließlich eine nationalistische oder neutralistische Haltung einnehmen und die NATO untergraben könnte. Frankreich hatte die westliche Einheit bereits durch seinen Rückzug aus dem militärischen Kommando der NATO und die Verfolgung seiner eigenen Entspannungspolitik gegenüber Moskau gestört. Wenn Westdeutschland unabhängig handeln würde, könnte dies den Westblock weiter schwächen.
Als Brandts Ostpolitik jedoch an Fahrt gewann, erkannten Nixon und seine Berater, dass der bisherige Ansatz – das Festhalten an der Hallstein-Doktrin – unhaltbar wurde. Mitte der 1960er Jahre hatte sogar Bonn die Doktrin modifiziert und anerkannt, dass die osteuropäischen kommunistischen Regierungen nicht frei waren, ihre eigenen diplomatischen Entscheidungen zu treffen. Noch wichtiger war, dass es keinen realistischen Weg zur deutschen Wiedervereinigung ohne sowjetische Kooperation gab. Moskau würde Ostdeutschland wahrscheinlich nicht zusammenbrechen lassen, ohne eine größere Krise auszulösen, die das westliche Bündnis spalten könnte. Die westlichen Nationen hatten lange Lippenbekenntnisse zur deutschen Einheit abgelegt, ohne wirkliche Schritte zu ihrer Verwirklichung zu unternehmen, und diese Strategie war an ihre Grenzen gestoßen. Der bestehende Ansatz zur Deutschlandpolitik zerfiel.
Als die Nixon-Regierung erkannte, dass ein Widerstand gegen die Ostpolitik Westdeutschland von der NATO und der Europäischen Gemeinschaft wegdrängen könnte, beschloss sie, Brandts Initiative zu unterstützen, anstatt einen Einflussverlust zu riskieren. Gleichzeitig nutzte Nixon die Unterstützung der USA für die Ostpolitik als Hebel zur Lösung der langjährigen Berlin-Krise. Die Regierung bestand darauf, dass jede Anerkennung Ostdeutschlands an Garantien für den freien Zugang zu Berlin und sowjetische Zurückhaltung in internationalen Angelegenheiten geknüpft werden müsse. Ohne solche Garantien wäre Berlin – umgeben von ostdeutschem Territorium – kommunistischen Einmischungen ausgesetzt, eine Situation, die frühere sowjetische Führer durch Blockaden und Ultimaten zu schaffen versucht hatten.
Da Berlin technisch gesehen immer noch unter der Kontrolle der vier Siegermächte des Zweiten Weltkriegs stand, mussten die Verhandlungen die USA, Großbritannien, Frankreich und die Sowjetunion einbeziehen. Sowohl die sowjetische Führung als auch Brandts Hauptverhandlungsführer Egon Bahr wandten sich an Washington um Hilfe bei der Überwindung des Stillstands. Nach einem komplexen Verhandlungsprozess wurde 1971 ein Vier-Mächte-Abkommen abgeschlossen. Dieses Abkommen sicherte den westlichen Zugang zu Berlin und schützte seine Freiheit, wodurch die Stadt effektiv von der Liste der globalen Krisenherde gestrichen wurde. Das nächste Mal tauchte Berlin 1989 in internationalen Diskussionen wieder auf, als die Berliner Mauer fiel und Ostdeutschland zusammenbrach.
Über das Berlin-Abkommen hinaus führte die Ostpolitik zu mehreren wichtigen Verträgen: Westdeutschland unterzeichnete Abkommen mit Polen, Ostdeutschland und der Sowjetunion. Die Sowjets, trotz ihres Status als nukleare Supermacht, waren besonders daran interessiert, dass Westdeutschland die von Stalin geschaffenen Grenzen anerkannte, was auf eine zugrunde liegende Unsicherheit hindeutete. Diese Verträge förderten auch die sowjetische Zurückhaltung. Während die Verträge im westdeutschen Parlament debattiert wurden, vermied Moskau Maßnahmen, die ihre Ratifizierung gefährden könnten. Selbst nach ihrer Zustimmung waren die Sowjets vorsichtig, Deutschland nicht wieder zu der rigideren Politik der Adenauer-Ära zurückzudrängen.
Diese Dynamik spielte in die breitere Diplomatie des Kalten Krieges hinein. Als Nixon den Vietnamkrieg durch die Verminung nordvietnamesischer Häfen und die Wiederaufnahme der Bombardierung von Hanoi eskalierte, war die sowjetische Reaktion maßvoll. Der Rahmen der Entspannungspolitik hatte ein globales System miteinander verknüpfter diplomatischer Anreize geschaffen. Wenn die Sowjets von reduzierten Spannungen profitieren wollten, mussten sie ebenfalls zur Aufrechterhaltung der Stabilität beitragen.
Im Nahen Osten nutzte die Nixon-Regierung die Entspannungspolitik sowohl als diplomatisches Werkzeug als auch als Mittel zur Reduzierung des sowjetischen Einflusses. Während der 1960er Jahre war die Sowjetunion zum Hauptwaffenlieferanten für Ägypten und Syrien geworden und unterstützte gleichzeitig radikale arabische Gruppen technisch und organisatorisch. In internationalen Foren trat Moskau oft als führende Stimme für arabische Interessen auf und vertrat manchmal die extremsten Positionen. Diese Dynamik schuf eine Situation, in der jeder diplomatische Fortschritt der sowjetischen Unterstützung zugeschrieben werden konnte, während ein anhaltender Stillstand wiederholte Krisen auszulösen drohte. Der einzige Weg, diesen Stillstand zu durchbrechen, bestand darin, alle beteiligten Parteien mit der geopolitischen Realität zu konfrontieren: Israel war militärisch zu stark, um besiegt zu werden, und die Vereinigten Staaten waren entschlossen, eine sowjetische Intervention zu verhindern. Daher bestand die Nixon-Regierung darauf, dass kein wirklicher Fortschritt erzielt werden könne, wenn nicht alle Seiten – nicht nur Amerikas Verbündete – zu Kompromissen bereit wären.
Die Sowjetunion war geschickt darin, Spannungen zu eskalieren, aber ihr fehlte die Fähigkeit, Konflikte zu lösen oder dauerhafte diplomatische Siege für ihre Verbündeten zu sichern. Sie konnte mit Interventionen drohen, wie 1956, aber historisch gesehen hatten sich sowjetische Führer angesichts des entschiedenen Widerstands der USA zurückgezogen. Folglich lag der wahre Schlüssel zur Lösung der Nahostkonflikte in Washington, nicht in Moskau. Wenn die Vereinigten Staaten ihren Ansatz sorgfältig steuerten, könnten sie die Sowjetunion zwingen, entweder zu einer echten Lösung beizutragen oder zu riskieren, den Einfluss bei ihren arabischen Verbündeten zu verlieren. Diese strategische Einschätzung untermauerte die Politik der Nixon-Regierung, die darauf abzielte, die Sowjets schrittweise aus dem Nahen Osten zu verdrängen.
Die sowjetische Führung erkannte ihre eigene strategische Anfälligkeit nicht und versuchte, die Vereinigten Staaten dazu zu verleiten, diplomatische Lösungen zu unterstützen, die die sowjetische Stellung in der Region stärken würden. Solange Moskau jedoch weiterhin radikale arabische Regime bewaffnete und sich mit deren extremsten Positionen solidarisierte, sah Washington keinen Nutzen in einer Zusammenarbeit. Nixon und seine Berater glaubten, dass der beste Ansatz darin bestand, die Unfähigkeit der Sowjets zur Krisenlösung aufzudecken. Indem die USA moderate arabische Führer mit amerikanischer Unterstützung belohnten, wenn ihre Forderungen vernünftig waren, förderten sie Pragmatismus. Das Ziel war klar: Die Sowjetunion sollte gezwungen werden, entweder an einem sinnvollen Friedensprozess teilzunehmen oder ins Abseits gedrängt zu werden.
Um dies zu erreichen, verfolgten die Vereinigten Staaten zwei komplementäre Strategien. Erstens blockierten sie jede arabische Initiative, die auf sowjetischer Militärhilfe oder direkter sowjetischer Intervention beruhte. Zweitens übernahmen sie die Kontrolle über den Friedensprozess, sobald arabische Führer vom Stillstand frustriert waren und statt sowjetischer Unterstützung die Vermittlung der USA suchten. Dieser Wandel erfolgte nach dem Nahostkrieg von 1973.
Vor diesem Wendepunkt stießen amerikanische Bemühungen auf erhebliche Hindernisse. 1969 stellte Außenminister William Rogers einen Friedensplan vor, der vorschlug, dass Israel sich mit geringfügigen Anpassungen auf seine Grenzen von 1967 zurückzieht, im Austausch für ein umfassendes Friedensabkommen. Der Vorschlag scheiterte: Israel lehnte ihn aus Sorge um die territoriale Sicherheit ab, während arabische Nationen ihn ablehnten, weil sie noch nicht bereit waren, sich zum Frieden zu verpflichten, selbst in vagen Begriffen.
Bis 1970 destabilisierten militärische Konflikte die Region weiter. Entlang des Suezkanals startete Ägypten einen Abnutzungskrieg gegen Israel, was israelische Luftangriffe tief in ägyptisches Territorium provozierte. Als Reaktion darauf stationierte die Sowjetunion ein hochentwickeltes Luftverteidigungssystem in Ägypten, das von 15.000 sowjetischen Militärangehörigen bemannt wurde. Die Instabilität der Region beschränkte sich nicht auf Ägypten. Im selben Jahr hatte die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) in Jordanien eine nahezu autonome Kontrolle etabliert. Nachdem die PLO vier Flugzeuge entführt und nach Jordanien gebracht hatte, startete König Hussein eine Militäroffensive gegen die Organisation. Syrien, das palästinensische Fraktionen unterstützte, marschierte in Jordanien ein, was Israel zur Mobilisierung seiner Streitkräfte veranlasste. Als die Spannungen eskalierten, verstärkten die USA ihre Marinepräsenz im Mittelmeer und machten deutlich, dass eine Einmischung von außen nicht toleriert würde. Die Sowjetunion, die keine direkte Konfrontation mit den Vereinigten Staaten riskieren wollte, unterließ weitere Eskalationen. Die Krise offenbarte den arabischen Führern, welche Supermacht den entscheidenden Einfluss auf die Angelegenheiten des Nahen Ostens hatte.
Das erste wichtige Anzeichen für den Erfolg der Nixon-Strategie kam 1972, als der ägyptische Präsident Anwar Sadat alle sowjetischen Militärberater und Techniker aus Ägypten auswies. Gleichzeitig begannen geheime diplomatische Kontakte zwischen Sadat und dem Weißen Haus, obwohl diese frühen Bemühungen zunächst durch die US-Präsidentschaftswahlen und dann durch den Watergate-Skandal erschwert wurden.
1973 starteten Ägypten und Syrien einen Überraschungsangriff auf Israel, wodurch sowohl der israelische als auch der amerikanische Geheimdienst überrascht wurden. Vorurteile über Israels militärische Dominanz hatten amerikanische Analysten dazu verleitet, arabische Kriegswarnungen abzutun. Obwohl es keine Beweise dafür gab, dass die Sowjetunion Ägypten und Syrien zum Angriff ermutigt hatte, und Moskau tatsächlich von Anfang an auf einen Waffenstillstand drängte, zeigte der Konflikt die sich ändernden Dynamiken in der Region. Während die Sowjets ihren arabischen Verbündeten einige Nachschublieferungen zukommen ließen, erreichten diese bei weitem nicht das Ausmaß der massiven US-Luftbrücke, die Israels Streitkräfte wieder auffüllte.
Das Ergebnis des Krieges verstärkte eine entscheidende Erkenntnis bei den arabischen Führern. Obwohl sie besser abschnitten als in früheren Konflikten, waren Ägypten und Syrien Israel erneut unterlegen. Israelische Streitkräfte hatten den Suezkanal überquert und waren bis auf 20 Meilen an Kairo herangerückt, während sie auch bis an den Stadtrand von Damaskus vorstießen. Es wurde deutlich, dass zukünftige arabische Gewinne amerikanische diplomatische Unterstützung erfordern würden, anstatt sich weiterhin auf sowjetische Militärhilfe zu verlassen.
Sadat war der erste arabische Führer, der diese Lektion verinnerlichte. Er gab seinen Alles-oder-Nichts-Ansatz auf und konzentrierte sich stattdessen auf schrittweisen Fortschritt, wobei er sich an Washington statt an Moskau um Hilfe wandte. Sogar der syrische Präsident Hafez al-Assad, traditionell als der radikalere der beiden Führer und engerer sowjetischer Verbündeter angesehen, wandte sich an die Vereinigten Staaten um Hilfe bei den Verhandlungen über die Golanhöhen. Dieser Wandel führte zu einer Reihe diplomatischer Durchbrüche. 1974 unterzeichneten Ägypten und Syrien Interimsabkommen mit Israel, die einen Prozess schrittweiser israelischer Rückzüge im Austausch für Sicherheitsgarantien einleiteten. 1975 schlossen Ägypten und Israel ein zweites Truppenentflechtungsabkommen ab. Dies bereitete den Boden für den bahnbrechenden Friedensvertrag von 1979 zwischen Ägypten und Israel, vermittelt von Präsident Carter. Das Muster der von den USA geführten Nahostdiplomatie setzte sich in späteren Jahren fort und gipfelte in direkten arabisch-israelischen Verhandlungen, die 1991 von Außenminister James Baker organisiert wurden, sowie in den israelisch-palästinensischen Abkommen unter Präsident Clinton 1993. Bemerkenswerterweise spielte die Sowjetunion bei keinem dieser diplomatischen Meilensteine eine bedeutende Rolle.
Das Kernziel von Nixons Nahostpolitik war nicht, jeden Aspekt der regionalen Diplomatie detailliert darzulegen, sondern zu demonstrieren, wie die USA ihre Beziehung zu Moskau nutzten, um den sowjetischen Einfluss einzudämmen, ohne eine größere Krise zu provozieren. Kritiker von Nixons Ansatz verspotteten oft seine Betonung auf Verhandlungen mit der Sowjetunion und taten dies als leeres Streben nach Entspannungspolitik ab. Nixons Nahostdiplomatie war jedoch ein Beispiel für seine breitere Strategie der Friedensgestaltung. Sie wurde nicht von einem idealistischen Glauben an Zusammenarbeit um ihrer selbst willen angetrieben, sondern von einem kalkulierten Bemühen, den geopolitischen Wettbewerb zu gestalten. Die amerikanische Strategie zwang die Sowjetunion zu wählen: entweder die Beziehungen zu radikalen arabischen Klienten aufrechtzuerhalten auf Kosten schwindenden Einflusses, oder sich an die sich ändernde politische Landschaft anzupassen.
Die Nixon-Regierung verfolgte zwei parallele Wege zur Umsetzung dieser Strategie. Erstens unterhielt sie während des Nahostkrieges regelmäßige Kommunikation mit der sowjetischen Führung, um übereilte oder schlecht informierte Entscheidungen zu verhindern, die zu einer größeren Krise eskalieren könnten. Dieser Ansatz beseitigte nicht alle Spannungen, verringerte aber die Wahrscheinlichkeit von Missverständnissen, die außer Kontrolle geraten könnten. Zweitens führte sie breitere Verhandlungen an mehreren Fronten, was der sowjetischen Führung Anreize gab, rücksichtsloses Verhalten zu vermeiden. Die Berliner Verhandlungen trugen beispielsweise zur sowjetischen Zurückhaltung im Nahen Osten bis 1973 bei. Später half die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), sowjetische Reaktionen auf amerikanische diplomatische Bemühungen in der Region zu mäßigen.
Dieser sorgfältige Balanceakt stellte sicher, dass die Entspannungspolitik nicht zum Selbstzweck wurde, sondern ein Werkzeug zur Erreichung strategischer Ziele blieb. Der Erfolg der Politik war offensichtlich: Die Sowjetunion akzeptierte letztendlich einen bedeutenden geopolitischen Rückzug im Nahen Osten, anstatt dort an Boden zu gewinnen. Unterdessen entwickelten sich die Vereinigten Staaten zum Hauptvermittler und Machtvermittler in der Nahostdiplomatie, eine Rolle, die sie seitdem beibehalten haben.
Die außenpolitischen Erfolge der Nixon-Regierung schützten sie nicht vor zunehmender Kontroverse. Jede größere politische Kursänderung stößt auf Widerstand, und Nixons Ansatz – insbesondere die Strategie der Verknüpfung (Linkage), die Öffnung gegenüber China und die Entspannungspolitik mit der Sowjetunion – forderte tief verwurzelte Traditionen heraus. Das amerikanische außenpolitische Establishment hatte lange einen legalistischen Ansatz bevorzugt, während viele Politiker und Kommentatoren es vorzogen, Nationen entweder als Verbündete oder als Gegner zu betrachten, anstatt als komplexe Akteure, die sowohl zu Kooperation als auch zu Konflikten fähig sind. Die China-Öffnung verärgerte die entschieden antikommunistische China-Lobby, und das Konzept der Entspannungspolitik beunruhigte diejenigen, die an eine unerschütterliche ideologische Konfrontation mit der Sowjetunion glaubten.
Die Debatten über Nixons Außenpolitik erinnerten an frühere Momente in der US-Geschichte, als Präsidenten Amerikas Rolle in globalen Angelegenheiten neu ausgerichtet hatten. Wilson war auf heftigen Widerstand gestoßen, als er ein isolationistisches Amerika während und nach dem Ersten Weltkrieg zu internationalem Engagement bewegte. Roosevelt hatte Widerstand erfahren, als er das Land dazu brachte, Großbritannien vor Amerikas Eintritt in den Zweiten Weltkrieg zu unterstützen. Truman hatte eine umstrittene Periode durchlaufen, während er das Fundament für die Eindämmungspolitik im Kalten Krieg legte. Nixons Herausforderung war jedoch noch größer, da sich seine Politik vor dem Hintergrund des Vietnamkriegs und später des Watergate-Skandals abspielte.
Im amerikanischen System ist der Präsident einzigartig positioniert, um Außenpolitik langfristig zu definieren und umzusetzen. Der Kongress neigt dazu, sich auf einzelne legislative Maßnahmen zu konzentrieren, während die Medien zwar allgemeine Richtungen empfehlen können, aber nicht die Fähigkeit haben, die komplexen Details der Diplomatie zu managen. Nur der Präsident kann diese Elemente zu einer kohärenten Strategie integrieren. Während andere Institutionen die präsidiale Außenpolitik modifizieren oder behindern können, bieten sie selten eine einheitliche Alternative. Historisch gesehen kamen bedeutende außenpolitische Veränderungen von starken Präsidenten, die Debatten prägten und die Richtung der Nation vorgaben. Hätte Watergate Nixons Führung nicht untergraben, hätte seine Außenpolitik als dauerhafter Rahmen institutionalisiert werden können, ähnlich wie Roosevelt die Innenpolitik umgestaltet und Truman die Eindämmung als Amerikas Strategie für den Kalten Krieg etabliert hatte.
Watergate zerstörte jedoch Nixons Fähigkeit, effektiv zu führen. Obwohl er bei unmittelbaren Problemen weiterhin entschlossen handelte, fehlte ihm die moralische Autorität, um langfristige politische Debatten zu gestalten. Ohne eine starke präsidiale Stimme zur Integration konkurrierender Perspektiven zerfielen außenpolitische Diskussionen in fraktionelle Streitigkeiten. Die 1970er Jahre wurden somit zu einer Zeit der Auseinandersetzung über die Themen, die Nixon eingeführt hatte, jedoch ohne die Synthese, die für eine klare strategische Ausrichtung notwendig war.
Nixons Ansatz stellte den tief verwurzelten amerikanischen Glauben in Frage, dass Außenpolitik auf moralischen Prinzipien statt auf Machtpolitik basieren sollte. Traditionell hatten Amerikaner die internationale Ordnung als grundlegend von gutem Willen und Kompromiss geprägt angesehen, wobei Feindseligkeit als Anomalie betrachtet wurde. Nixon und seine Berater sahen jedoch eine Welt, die von konkurrierenden nationalen Interessen angetrieben wurde, in der Diplomatie darum ging, Komplexität zu managen, anstatt nach endgültigen Lösungen zu suchen. In dieser Perspektive wäre keine außenpolitische Entscheidung jemals absolut oder endgültig; jede Lösung würde zu neuen Herausforderungen führen, die weitere Anpassungen erfordern.
Diese Vision erforderte eine Außenpolitik, die auf Resilienz statt auf idealistischen Bestrebungen ausgerichtet war. Obwohl traditionelle amerikanische Werte wichtig blieben, konnten sie nicht länger in einfache, unmittelbare Ziele übersetzt werden. Stattdessen sollten sie als die zugrunde liegende Stärke dienen, die Amerika durch anhaltende Unsicherheiten führte, immer bestrebt nach einer besseren, wenn auch niemals perfekten Welt.
Nixons Bereitschaft, die Sowjetunion sowohl als Gegner als auch als Verhandlungspartner zu betrachten, war eine zentrale Säule seiner Strategie. Er sah den Kommunismus als eine grundlegende ideologische Herausforderung, glaubte aber, dass er durch Diplomatie statt durch offene Konfrontation eingedämmt werden könne. Dieser Ansatz kollidierte jedoch mit einem wachsenden Wunsch unter den Amerikanern – insbesondere nach der Ernüchterung durch Vietnam – ein moralisches Bekenntnis zu bekräftigen, anstatt ein kalkuliertes Machtgleichgewicht zu verfolgen.
Ohne einen Präsidenten, der in der Lage war, eine überzeugende moralische Begründung für seine Politik zu artikulieren, wuchs der Widerstand sowohl von links als auch von rechts. Liberale betrachteten Nixons Betonung des nationalen Interesses als Mangel an einem moralischen Kompass, während Konservative die Entspannungspolitik als gefährliches Zugeständnis an den Kommunismus ansahen. Die amerikanische Außenpolitik war lange von der Wilson’schen Tradition geprägt gewesen, die kollektive Sicherheit, rechtliche Schlichtung und Abrüstung betonte. Nixon lehnte diesen Ansatz ab und konzentrierte sich stattdessen auf Machtdynamiken und strategisches Gleichgewicht. Dies brachte Liberale in eine unangenehme Position: Sie unterstützten Ergebnisse wie verbesserte Beziehungen zwischen den USA und der Sowjetunion und die Öffnung gegenüber China, waren aber mit den pragmatischen, interessengeleiteten Prinzipien, die diesen Erfolgen zugrunde lagen, unzufrieden.
Für Konservative war Nixons Ansatz noch beunruhigender. Sie betrachteten den Kalten Krieg hauptsächlich als ideologischen Kampf, nicht als geopolitischen Wettbewerb. Viele hatten Vietnam bereits unter der Johnson-Regierung aufgegeben und sahen es als Ablenkung vom breiteren Kampf gegen den Kommunismus. Im Gegensatz zu Nixon, der Vietnam als eine Schlüsselfront in einem globalen Kampf sah, bevorzugten Konservative eine rigidere Konfrontation mit der Sowjetunion und lehnten jede Form von Kompromiss als Schwäche ab. Während einige die China-Öffnung widerwillig als taktischen Zug gegen Moskau akzeptierten, blieben sie gegenüber breiten Verhandlungen mit der Sowjetunion zutiefst skeptisch.
Eine neue Gruppe – die Neokonservativen – entstand aus einer unerwarteten Quelle: liberale, antikommunistische Demokraten, die von der Linkswendung ihrer Partei desillusioniert waren. Die McGovern-Kandidatur von 1972 besiegelte ihren Bruch mit dem Mainstream-Liberalismus, und der Nahostkrieg von 1973 gab ihnen ihre erste große Plattform, um ihre außenpolitischen Ansichten zu artikulieren. Obwohl sie glühende Antikommunisten waren, schlossen sich die Neokonservativen nicht Nixon an. Viele hatten sich gegen den Vietnamkrieg ausgesprochen und rechneten es Nixon trotz seiner falkenhaften Haltung nicht an, im Konflikt um Amerikas globale Glaubwürdigkeit durchgehalten zu haben. Sie betrachteten Nixon mit Misstrauen und befürchteten, er könnte US-Interessen opfern, um seine Präsidentschaft zu retten.
Diese Herausforderungen wurden durch Nixons Entscheidung verschärft, die außenpolitische Entscheidungsfindung im Weißen Haus zu konzentrieren und traditionelle bürokratische Kanäle zu umgehen. Während seiner ersten Amtszeit hatte er die diplomatische Autorität vom Außenministerium wegverlagert und direkte Hinterkanäle zu ausländischen Führern geschaffen. Der bemerkenswerteste davon war seine direkte Kommunikationslinie mit dem sowjetischen Botschafter Anatoli Dobrynin, die es ermöglichte, Entscheidungen auf höchster Ebene ohne Einmischung von Karrierediplomaten zu treffen. Dieser Ansatz war zwar effizient, entfremdete aber das bürokratische Establishment.
Diplomatische Verhandlungen beinhalten immer gegenseitige Zugeständnisse, doch diejenigen, die vom Prozess ausgeschlossen sind, glauben oft, dass ein besserer Deal hätte erzielt werden können, wenn nur ihr Beitrag eingeholt worden wäre. Indem Nixon und seine Berater die üblichen Kanäle umgingen, zogen sie den Groll von Beamten auf sich, die sich übergangen fühlten. Als der Widerstand von Konservativen, Liberalen und Neokonservativen gleichermaßen zunahm, fand sich Nixon in der Verteidigung einer Außenpolitik wieder, die in vielerlei Hinsicht bemerkenswert erfolgreich gewesen war.
Kritiker drängten die Regierung, eine konfrontativere Haltung einzunehmen, zu einer Zeit, als Amerika tief gespalten war. Die Friedensbewegung war auf ihrem Höhepunkt, der Präsident stand vor einem Amtsenthebungsverfahren, und der Kongress schränkte aktiv die Exekutivgewalt über Verteidigung und Außenpolitik ein. Während Kritiker eine härtere Linie gegen die Sowjetunion forderten, sah Nixon die Entspannungspolitik als notwendiges Instrument zur Bewältigung der Spannungen im Kalten Krieg, während sich Amerika von Vietnam erholte. Liberale betrachteten die Entspannungspolitik als Selbstzweck, während Konservative sie rundweg ablehnten und die ideologische Konfrontation bevorzugten.
Ironischerweise hatte Nixons Außenpolitik bis 1973 die Ost-West-Beziehungen so stabilisiert, dass sich innenpolitische Kritiker sicher genug fühlten, sie herauszufordern. Die tiefere Frage in der Debatte war, ob sich die amerikanische Diplomatie auf langfristiges strategisches Management oder auf moralische Imperative konzentrieren sollte. Nixon glaubte, dass Veränderungen schrittweise erfolgen müssten und Geduld erforderten – eine Eigenschaft, die traditionell nicht mit amerikanischer Außenpolitik assoziiert wird. Seine Kritiker, die den amerikanischen Exzeptionalismus widerspiegelten, forderten eine sofortige und transformative Herausforderung des sowjetischen Kommunismus.
Diese nationale Debatte war sowohl unvermeidlich als auch notwendig. Einige sahen Außenpolitik als disziplinierte Strategie zur Handhabung einer rivalisierenden Supermacht; andere betrachteten sie als moralischen Kreuzzug zur Vernichtung des Bösen. Watergate unterbrach jedoch diese Diskussion, ließ sie ungelöst und verhinderte die Entwicklung einer kohärenten Alternative zu Nixons Ansatz.
Jede Seite in der Debatte konzentrierte sich auf unterschiedliche Bedrohungen. Nixon fürchtete die sowjetische geopolitische Expansion. Konservative sorgten sich um ideologische Schwäche und potenzielle sowjetische militärische Überlegenheit. Liberale waren mehr besorgt über übermäßige US-Militarisierung. Nixon verfolgte eine nachhaltige langfristige Strategie, während seine Kritiker in konkurrierende Richtungen drängten. Infolgedessen sah sich die Regierung widersprüchlichen Drücken ausgesetzt: Liberale forderten Rüstungskontrolle, während Konservative Nixon angriffen, weil er zu nachgiebig sei. Verteidigungsausgaben wurden mit konservativer Unterstützung gegen liberale Opposition verabschiedet, während Rüstungskontrollabkommen mit liberaler Unterstützung gegen konservativen Widerstand genehmigt wurden.
Im Kern lief ein Großteil der Kritik – selbst von Liberalen – auf die Forderung nach einer Rückkehr zur ursprünglichen Strategie der Eindämmung des Kalten Krieges hinaus, nämlich hinter starken Verteidigungsanlagen auf den inneren Zerfall der Sowjetunion zu warten. Nixon stimmte der Notwendigkeit militärischer Stärke zu, lehnte jedoch eine passive Haltung ab, die Moskau erlaubte, die diplomatische Agenda zu diktieren. Seine Kritiker befürchteten, dass ein aktives Engagement mit den Sowjets die amerikanische Entschlossenheit schwächen würde. Nixon hingegen sah diplomatische Flexibilität als wesentlich für die Stärkung des US-Widerstands gegen den Kommunismus an. Dieser Ansatz wurde jedoch oft fälschlicherweise als Import europäischer Machtpolitik in das interpretiert, was Konservative als reinen ideologischen Kampf betrachteten.
Bis 1974 war die Skepsis gegenüber der Entspannungspolitik weit verbreitet. Der Unterausschuss von Senator Henry Jackson veröffentlichte einen Bericht, der argumentierte, dass die Entspannungspolitik lediglich eine sowjetische Strategie sei, um ihre Ziele mit nicht-militärischen Mitteln, einschließlich Subversion und Propaganda, voranzutreiben. Der Gewerkschaftsführer George Meany äußerte ähnliche Bedenken und warnte, dass die Entspannungspolitik eher sowjetischen Expansionismus als echten Frieden signalisiere.
Die Nixon-Regierung verstand, dass Moskau die Entspannungspolitik aus eigenen Gründen verfolgte, aber die eigentliche Frage war, ob sie auch den Interessen Amerikas diente. Nixon glaubte, dass ein längerer Frieden die Schwächen des sowjetischen Systems aufdecken und es internen Drücken ermöglichen würde, den Kommunismus im Laufe der Zeit zu untergraben. Sein Ansatz, obwohl umstritten, spiegelte die Überzeugung wider, dass die Zeit für die Demokratien sprach – vorausgesetzt, sie bewältigten den Kalten Krieg mit Geduld und Disziplin.
Die Debatte über die Entspannungspolitik hätte sich allmählich in den Hintergrund verlagern und von globalen Entwicklungen überholt werden können, wäre da nicht der unerbittliche Widerstand von Senator Henry Jackson gewesen. Als Demokrat aus Washington war Jackson eine herausragende Persönlichkeit in der amerikanischen Politik, weithin respektiert für seine Expertise in Verteidigungsfragen und sein tiefes Verständnis der Sowjetunion. Er verband intellektuelle Tiefe mit scharfem politischem Gespür und navigierte geschickt durch die legislative und exekutive Gewalt, um Widerstand gegen Nixons Ansatz zu mobilisieren. Sein Stab, angeführt vom beeindruckenden Richard Perle, teilte seine strategische Einsicht und manövrierte die Regierung oft in den bürokratischen Kämpfen um die Rüstungskontrolle aus.
Jackson war ursprünglich von Nixon für das Amt des Verteidigungsministers in Betracht gezogen worden, und während Nixons erster Amtszeit war er ein starker Verbündeter bei der Aufrechterhaltung der militärischen Stärke Amerikas gewesen. Er spielte eine entscheidende Rolle bei der Sicherung der Zustimmung für Nixons Raketenabwehrsystem (ABM) und war ein verlässlicher Unterstützer der breiteren Verteidigungsinitiativen der Regierung gewesen. Anfang der 1970er Jahre trennten sich ihre Wege jedoch scharf. Jackson lehnte den ABM-Vertrag ab, der Raketenabwehrsysteme auf nur zwei Standorte pro Land beschränkte, und sein Widerstand weitete sich bald zu einer umfassenden Herausforderung von Nixons gesamtem Ansatz zu den Beziehungen zwischen den USA und der Sowjetunion aus.
Nixon hatte ursprünglich ein umfangreicheres Raketenabwehrsystem vorgesehen, mit zwölf Standorten, die Bedrohungen durch aufstrebende Atommächte wie China abwehren und zumindest eine begrenzte Verteidigung gegen sowjetische Angriffe bieten sollten. Jahr für Jahr kürzte der Kongress jedoch die Anzahl der Standorte und reduzierte das Programm so weit, dass es über ein Experiment hinaus kaum noch strategischen Wert hatte. Gleichzeitig kürzte der Kongress konsequent die vorgeschlagenen Verteidigungsbudgets, was die Regierung zwang, ihren Ansatz neu zu kalibrieren. Als Reaktion auf diesen Druck wurde das Verteidigungsministerium zu einem Befürworter der Rüstungskontrolle und argumentierte, dass formelle Abkommen mit der Sowjetunion notwendig seien, um zu verhindern, dass der Kongress die amerikanischen strategischen Fähigkeiten einseitig untergräbt.
Bis 1970 warnte der stellvertretende Verteidigungsminister David Packard Nixon, dass der Kongress ohne eine neue Rüstungskontrollinitiative weiterhin das Verteidigungsbudget kürzen und Amerikas Verhandlungsmacht untergraben würde. Infolgedessen initiierte Nixon einen diplomatischen Austausch mit dem sowjetischen Premierminister Alexei Kossygin, der den Grundstein für die Gespräche zur Begrenzung strategischer Rüstungen (SALT) legte. Die Sowjets hatten zunächst gefordert, dass sich die Verhandlungen nur auf Verteidigungssysteme konzentrieren sollten – wo die USA einen Vorteil hatten – während Begrenzungen für Offensivraketen, die sie rapide ausbauten, aufgeschoben werden sollten. Nixon lehnte diesen einseitigen Vorschlag ab und bestand darauf, dass jedes Abkommen sowohl offensive als auch defensive Waffen abdecken müsse. Die Sowjets gaben schließlich nach, und die Verhandlungen kamen voran.
Das Ergebnis waren zwei wichtige Abkommen. Der ABM-Vertrag von 1972 beschränkte jede Seite auf nur zwei Raketenabwehrstandorte mit 200 Werfern, eine Zahl, die zu klein war, um einen sinnvollen Schutz gegen einen Atomangriff zu bieten. Nixon akzeptierte diese Grenzen, um zumindest eine minimale Verteidigungsfähigkeit zu erhalten, da er befürchtete, der Kongress könnte das Programm vollständig streichen, wenn kein Abkommen zustande käme. Zu dieser Zeit löste der Vertrag wenig Kontroversen aus.
Weitaus umstrittener war das Interimsabkommen über strategische Offensivwaffen, das die land- und seegestützten Raketenstreitkräfte jeder Seite für fünf Jahre auf dem bestehenden Niveau einfror. Die USA hatten ihre Raketenstreitkräfte Mitte der 1960er Jahre festgelegt und keine Erweiterung verfolgt, während die Sowjetunion rapide neue Raketen baute. Gemäß dem Abkommen mussten die Sowjets 210 ältere Raketen demontieren, um die Obergrenze einzuhalten. Bomber, ein Bereich, in dem die USA einen klaren Vorteil hatten, waren nicht in den Begrenzungen enthalten. Beide Nationen behielten die Fähigkeit, ihre Raketentechnologie zu verbessern.
Obwohl das Abkommen die bestehende strategische Planung der USA widerspiegelte, wurde es schnell zu einem politischen Brennpunkt. Amerikanische Raketen waren kleiner, aber präziser, und viele wurden mit Mehrfachsprengköpfen ausgestattet. Sowjetische Raketen waren größer und zahlreicher, aber technologisch unterlegen. Das Pentagon hatte diese Streitkräftestärken vor SALT ohne Probleme akzeptiert, doch sobald das Abkommen unterzeichnet war, betrachteten Kritiker die Disparität bei den Raketenzahlen plötzlich als gefährliches Zugeständnis. Dies geschah trotz der Tatsache, dass das Verteidigungsministerium selbst nach der Ersetzung des Abkommens durch das ausgewogenere Wladiwostok-Abkommen von 1974 nie darauf drängte, die Raketenbestände über das 1967 festgelegte Niveau hinaus zu erhöhen.
Die öffentliche Wahrnehmung des Abkommens wurde durch das einfache, aber politisch wirksame Argument geprägt, dass die USA einer numerischen Raketenunterlegenheit zugestimmt hätten. Die Versuche der Regierung, die technologischen Vorteile der US-Streitkräfte, die Rolle der Mehrfachsprengköpfe und das gesamte strategische Gleichgewicht zu erklären, waren zu komplex, um der emotionalen Anziehungskraft der Erzählung von der „Raketenlücke“ entgegenzuwirken. Als Nixons Team alle Nuancen des Abkommens detailliert dargelegt hatte, hatten viele Amerikaner bereits die Vorstellung akzeptiert, dass die USA ihren strategischen Vorsprung aufgegeben hatten.
Die Regierung sah SALT als Möglichkeit, wichtige Verteidigungsprogramme vor Kürzungen durch den Kongress zu schützen. Sie drängte den Kongress, die ausgehandelten Obergrenzen als Mindeststreitkräftestärken zu behandeln und nicht als Ziele für weitere Reduzierungen. Darüber hinaus koppelte die Regierung SALT mit einer Verteidigungsmodernisierungsinitiative in Höhe von 4,5 Milliarden US-Dollar, die den Grundstein für zukünftige strategische Programme legte. Viele der Schlüsselsysteme, die die strategische Macht der USA in den folgenden Jahrzehnten definierten – darunter der B-1-Bomber, die Stealth-Technologie, die MX-Rakete, Marschflugkörper und das Trident-U-Boot – hatten ihren Ursprung in dieser Zeit.
Im Kern ging es bei dem Streit um SALT weniger um die Einzelheiten der Raketenzahlen als um tiefere Bedenken hinsichtlich der Ausrichtung der US-Verteidigungspolitik. Jackson und seine Verbündeten befürchteten, dass der wachsende Fokus auf Rüstungskontrolle die militärische Bereitschaft Amerikas untergrub. Sie sorgten sich, dass neue Waffenprogramme hauptsächlich als Verhandlungsmasse für zukünftige Verhandlungen entwickelt wurden, anstatt als Werkzeuge zur Aufrechterhaltung der Abschreckung. Diese Denkweise, so argumentierten sie, würde Amerikas strategische Begründung für die Verteidigung schwächen, indem militärische Investitionen zu diplomatischem Hebel würden, anstatt die nationale Sicherheit zu gewährleisten.
Unter diesen Meinungsverschiedenheiten lag eine breitere Besorgnis über das Ende der strategischen Überlegenheit Amerikas. Seit über einem Jahrzehnt hatten Verteidigungsexperten erkannt, dass die schiere Zerstörungskraft von Atomwaffen einen absoluten Sieg unmöglich machte. Die Kennedy-Regierung hatte darauf reagiert, indem sie die Doktrin der „gesicherten Zerstörung“ übernahm, die davon ausging, dass die Abschreckung von der Fähigkeit jeder Seite abhing, katastrophale Vergeltung zu üben. Dieses Konzept warf jedoch unangenehme Fragen auf. Eine Strategie, die auf gegenseitigem Selbstmord basierte, musste zwangsläufig an einen psychologischen Wendepunkt gelangen. Da SALT das nukleare Gleichgewicht explizit machte, begann die Öffentlichkeit, sich einer Realität zu stellen, die Experten längst verstanden hatten: Amerikas Sicherheit im Kalten Krieg beruhte nun auf einem prekären Gleichgewicht, nicht auf überwältigender Stärke.
Somit war die SALT-Debatte im Kern eine Reaktion auf eine Welt, in der ideologischer Konflikt mit strategischem Patt koexistierte. Nixon und seine Berater glaubten, dass in diesem Umfeld die wahre Bedrohung von sowjetischen geopolitischen Vorstößen ausging, nicht von reinen militärischen Zahlen. Ihr Fokus lag darauf, die schleichende sowjetische Expansion in Regionen wie dem Nahen Osten, Afrika und Lateinamerika zu verhindern, wo konventionelle Streitkräfte und politischer Einfluss das globale Gleichgewicht verschieben konnten. Im Gegensatz dazu strebten Jackson und seine Unterstützer danach, die unbestrittene militärische Überlegenheit der USA wiederherzustellen, da sie befürchteten, dass jede wahrgenommene Verwundbarkeit die sowjetische Aggression ermutigen würde.
Jacksons Fraktion drängte auf Politiken, die die Sowjetunion zwingen würden, ihr Militär nach amerikanischen Präferenzen umzustrukturieren, aber Nixon glaubte, dass der Hebel der USA zu begrenzt war – insbesondere da der Kongress konsequent die Verteidigungsausgaben kürzte. Reagan zeigte später, dass ein entschlossener militärischer Aufbau das strategische Gleichgewicht verschieben konnte, aber während Nixons Präsidentschaft waren die Einschränkungen gravierend. Jacksons Verbündete waren sehr sensibel für Verschiebungen bei den nuklearen Fähigkeiten, aber relativ gleichgültig gegenüber geopolitischen Veränderungen. Nixon hingegen priorisierte globale Machtdynamiken gegenüber rein technologischen militärischen Vorteilen.
Als sich die Debatte zuspitzte, verstrickte sie sich in obskure technische Streitigkeiten, von den Fähigkeiten sowjetischer Backfire-Bomber bis zur vergleichenden Wirksamkeit von Marschflugkörpern. Für Außenstehende ähnelten diese Argumente oft obskuren theologischen Disputen, wobei Experten über hochspezialisierte Details tief gespalten waren. Doch unter der Komplexität spiegelte das Patt eine tiefere Realität wider: das Fehlen starker präsidialer Führung. Watergate hatte Nixon unfähig gemacht, eine kohärente Lösung zu gestalten, und mit der geschwächten Präsidentschaft entwickelte sich die Debatte zu einem ideologischen Kampf statt zu einer strategischen Diskussion.
Im Nachhinein betrachtet spiegelte der Streit über Entspannungspolitik und SALT eher komplementäre als gegensätzliche Perspektiven wider. Der Kommunismus brach letztlich an seinen eigenen inneren Fehlern zusammen, aber auch aufgrund des anhaltenden Drucks aus dem Westen. Nixons Strategie der Eindämmung der sowjetischen Expansion und Jacksons Beharren auf militärischer Stärke schlossen sich nicht gegenseitig aus – sie waren zwei Seiten derselben Medaille. Obwohl die beiden Lager oft erbitterte Gegner waren, sollte die Geschichte anerkennen, dass beide Ansätze eine Rolle bei der Gestaltung des endgültigen Ergebnisses des Kalten Krieges spielten.
Da sich die Rüstungskontrolle als zu komplex erwies, um die breitere philosophische Debatte über die amerikanische Außenpolitik aufrechtzuerhalten, verlagerte sich der Fokus allmählich auf ein Thema, das stärker mit dem amerikanischen Idealismus übereinstimmte – die Menschenrechte. Diese neue Betonung fand beim Publikum großen Anklang und entwickelte sich von einem Aufruf zur Verbesserung der Behandlung der eigenen Bürger durch die Sowjetunion zu einer Strategie, die darauf abzielte, interne Veränderungen innerhalb der Sowjetunion herbeizuführen. Ähnlich wie bei der Rüstungskontrolldebatte stand das Kernziel – die Unterstützung der Menschenrechte – nicht zur Debatte. Die eigentliche Frage war, ob die ideologische Konfrontation zur dominanten Priorität der US-Außenpolitik werden sollte.
Die Frage der jüdischen Emigration aus der Sowjetunion, die später zu einem großen öffentlichen Kampf werden sollte, war ursprünglich eine stille diplomatische Initiative der Nixon-Regierung gewesen. Vor 1969 hatte keine US-Regierung die sowjetische Emigrationspolitik ernsthaft in Frage gestellt und sie als innere Angelegenheit betrachtet. 1968 durften nur 400 Juden die Sowjetunion verlassen, und keine westliche Regierung hatte das Thema angesprochen. Aber als sich die Beziehungen zwischen den USA und der Sowjetunion verbesserten, begann Nixon, das Thema diskret über diplomatische Hinterkanäle anzusprechen und deutlich zu machen, dass sowjetische Maßnahmen auf den höchsten Ebenen der amerikanischen Regierung nicht unbemerkt bleiben würden. Die sowjetische Führung, die bestrebt war, eine stabile Beziehung zu Washington aufrechtzuerhalten, begann, mehr jüdische Emigration zuzulassen. Bis 1973 war die jährliche Zahl auf 35.000 gestiegen. Darüber hinaus legte das Weiße Haus regelmäßig Listen mit Einzelfällen vor – Personen, denen Ausreisevisa verweigert wurden, die von Familienmitgliedern getrennt waren oder inhaftiert waren – und vielen dieser Personen wurde schließlich die Ausreise gestattet.
Dieser Ansatz war ein Beispiel für das, was Diplomaten „stillschweigendes Abkommen“ nennen. Es gab keine formellen Forderungen oder offiziellen Vereinbarungen, nur ein unausgesprochenes Verständnis, dass positive sowjetische Maßnahmen stillschweigend anerkannt würden. Die Nixon-Regierung hielt sich strikt an diesen Ansatz und beanspruchte niemals öffentlich Anerkennung für die steigenden Emigrationszahlen, selbst während Wahlkämpfen. Diese zurückhaltende Strategie wurde gestört, als Senator Henry Jackson das Thema in eine öffentliche Konfrontation verwandelte.
Im Sommer 1972 führte die sowjetische Regierung unerwartet eine „Ausreisesteuer“ für Emigranten ein, angeblich um dem Staat die Kosten ihrer Ausbildung zu erstatten. Das genaue Motiv für diese Entscheidung bleibt unklar. Einige spekulieren, dass es ein Versuch war, die arabische Welt nach dem Rauswurf des sowjetischen Militärs aus Ägypten zu besänftigen. Andere glauben, die Sowjets erwarteten, dass amerikanische jüdische Organisationen die Steuer übernehmen würden, was der UdSSR dringend benötigte Devisen verschaffen würde. Alarmiert darüber, dass diese neue Steuer die Emigration drastisch reduzieren könnte, suchten jüdische Interessengruppen Hilfe sowohl bei der Nixon-Regierung als auch bei ihrem langjährigen Verbündeten, Senator Jackson.
Während Nixons Team privat mit dem sowjetischen Botschafter Dobrynin zusammenarbeitete, um das Problem zu lösen, entwickelte Jackson eine äußerst effektive öffentliche Strategie, um Moskau unter Druck zu setzen. Er brachte einen Zusatzartikel ein, der den „Meistbegünstigungsstatus“ (MFN) der Sowjetunion im Handel an ihre Emigrationspolitik knüpfte. Obwohl MFN lediglich normale Handelsprivilegien bedeutete, hatte der Begriff in der öffentlichen Wahrnehmung Gewicht. Der Zusatzartikel stellte sicher, dass die sowjetischen Emigrationspraktiken nicht nur eine Angelegenheit der Diplomatie, sondern des US-Rechts wurden.
Die Nixon-Regierung stimmte Jackson in der Sache zu, unterschied sich aber in der Taktik. Nixon hatte die Sowjets bereits in Menschenrechtsfragen unter Druck gesetzt, einschließlich der Sicherung der Emigration des Dissidenten Alexander Solschenizyn. Nixon bevorzugte jedoch stille Diplomatie gegenüber öffentlicher Konfrontation. Jackson hingegen glaubte, dass Amerikas Engagement für Menschenrechte sichtbar demonstriert werden müsse, wobei Erfolge öffentlich gefeiert und Misserfolge mit Strafen geahndet werden sollten.
Anfangs verstärkte der Druck des Kongresses die diplomatischen Bemühungen der Regierung. Bald jedoch versuchten Jackson und seine Verbündeten weiterzugehen und forderten eine Verdoppelung der jüdischen Emigration und die Aufhebung von Beschränkungen für andere sowjetische Nationalitäten. Sie verhängten auch finanzielle Strafen durch den Stevenson-Zusatz, der US-Kredite an die Sowjetunion beschränkte. Ironischerweise befand sich die Sowjetunion, anstatt von der Entspannungspolitik zu profitieren, in einer schlechteren kommerziellen Position als vor der Verbesserung der Beziehungen.
Nixon, der ein Land führte, das sich immer noch von Vietnam erholte und in Watergate verstrickt war, war nicht bereit, eine umfassende Konfrontation mit der Sowjetunion über Menschenrechte zu riskieren. Seine Kritiker sahen dies jedoch als Gelegenheit, auf einen breiteren ideologischen Kampf zu drängen. Dieselben politischen Persönlichkeiten und Medien, die einst davor gewarnt hatten, Handel als Druckmittel gegen die Sowjets einzusetzen, kehrten nun ihre Positionen um und bestanden darauf, dass Menschenrechte Vorrang vor der Entspannungspolitik haben sollten.
Nixons ursprüngliche Strategie bestand darin, Handelsanreize zu nutzen, um sowjetische Zurückhaltung in der Außenpolitik zu fördern. Seine Kritiker trieben die Verknüpfung noch weiter und versuchten, den Handel als Mittel zu nutzen, um innenpolitische Umbrüche innerhalb der Sowjetunion zu provozieren. Nur wenige Jahre zuvor war Nixon als Kalter Krieger angegriffen worden; jetzt wurde ihm vorgeworfen, Moskau zu sehr zu vertrauen. Das Konzept der Verbesserung der Beziehungen zwischen den USA und der Sowjetunion selbst geriet unter Beschuss, wobei einige argumentierten, dass Entspannungspolitik unmöglich sei, solange die Sowjetunion ihre Innenpolitik nicht liberalisiere.
Amerika kehrte zur früheren Doktrin des Kalten Krieges zurück, dass grundlegende Änderungen im sowjetischen System einer sinnvollen Diplomatie vorausgehen müssten. Aber anders als die frühen Kalten Krieger, die sich auf Eindämmung verließen, um dies im Laufe der Zeit zu erreichen, befürworteten Nixons Kritiker nun direkten amerikanischen Druck, um den internen Wandel in der Sowjetunion zu beschleunigen. Die Regierung hatte die sowjetische Führung bereits mehrfach konfrontiert und sie als formidable Gegner empfunden. Eine umfassende ideologische Offensive zu führen, während die USA immer noch unter den Folgen von Vietnam und Watergate litten, war unrealistisch. Doch Nixons Kritiker wiesen diese Bedenken zurück und betrachteten sie als Pessimismus statt als strategische Vorsicht.
Die Debatte war Teil eines langjährigen amerikanischen Konflikts darüber, ob moralische Werte durch Beispiel aufrechterhalten oder anderen aktiv aufgezwungen werden sollten. Nixon glaubte daran, amerikanische Ideale mit ihren Fähigkeiten in Einklang zu bringen, Werte nach Möglichkeit zu fördern, aber rücksichtsloses Überdehnen zu vermeiden. Seine Kritiker lehnten diesen schrittweisen Ansatz ab und argumentierten, dass universelle Prinzipien sofort und bedingungslos angewendet werden sollten. Viele derjenigen, die aggressive Menschenrechtspolitiken befürworteten, waren lautstarke Gegner des Vietnamkriegs gewesen, förderten nun aber einen globalen moralischen Kreuzzug ohne große Rücksicht auf seine Durchführbarkeit.
Wie spätere Ereignisse zeigen sollten, hatte eine konfrontativere Politik gegenüber der Sowjetunion ihre Vorzüge. Die Reagan-Regierung würde die UdSSR erfolgreich unter Druck setzen, indem sie militärischen Aufbau mit ideologischer Herausforderung kombinierte. Diese Strategie war jedoch erst erfolgreich, nachdem sich Amerika von Vietnam und Watergate erholt hatte und nach Generationswechseln in der sowjetischen Führung. Anfang der 1970er Jahre fehlte der Entspannungsdebatte das Gleichgewicht, da Kritiker ihren Fall zu stark vereinfachten, während die Nixon-Regierung zu starr reagierte. Gekränkt durch Angriffe ehemaliger Verbündeter tat Nixon einen Großteil der Kritik als politisch motiviert ab und übersah die tiefere Frage, warum so viele es für politisch opportun hielten, sich Jacksons Lager anzuschließen.
Am Ende von Nixons Präsidentschaft befand sich die amerikanische Politik in einer Pattsituation. Das Versprechen erhöhten Handels war zurückgezogen worden, aber es gab keine entsprechende Erhöhung der Verteidigungsausgaben oder Bereitschaft, dem sowjetischen Abenteurertum entgegenzutreten. Die Rüstungskontrolle stagnierte, die jüdische Emigration ging zurück, und die Sowjets nahmen ihre geopolitische Offensive wieder auf – am deutlichsten, als kubanische Truppen in Angola intervenierten, um eine kommunistische Regierung zu etablieren. Doch während Konservative sich der Rüstungskontrolle widersetzt hatten, widersetzten sie sich auch entschlossenem amerikanischem Vorgehen gegen die sowjetische Expansion.
Das Ergebnis war eine gespaltene und ineffektive amerikanische Außenpolitik. Nixon hatte ein Gleichgewicht zwischen Realismus und Idealismus angestrebt, aber seine Präsidentschaft endete, ohne dass sich einer der beiden durchsetzte. Selbst seine größten diplomatischen Errungenschaften, wie die Transformation der US-Politik im Nahen Osten, wurden zunächst kritisiert, bevor ihre langfristigen Auswirkungen deutlich wurden.
Eines der bedeutendsten, aber umstrittensten Ergebnisse der Entspannungspolitik war die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa von 1975, die die Schlussakte von Helsinki hervorbrachte. Die Sowjets hatten lange ein europäisches Sicherheitsabkommen angestrebt, um ihre territorialen Erwerbungen nach dem Krieg zu legitimieren. Trotz ihrer massiven Militärmacht blieben die sowjetischen Führer davon besessen, internationale Anerkennung für ihr Imperium zu erlangen. Moskau hoffte, dass die Konferenz eine formelle Bestätigung des Status quo des Kalten Krieges ergeben würde.
Die Sowjets verrechneten sich jedoch. Die NATO-Länder hatten nicht die Absicht, ihr Militärbündnis durch ein symbolisches diplomatisches Abkommen zu ersetzen. Stattdessen verschaffte die Schlussakte von Helsinki dem Westen unerwartet einen Vorteil, indem sie einen Rahmen für politisches Engagement in Osteuropa bot. Genau die Legitimität, die die Sowjets suchten, sollte sich im Laufe der Zeit zu einem Werkzeug entwickeln, um ihre Herrschaft über ihre Satellitenstaaten herauszufordern. In ihrem Eifer nach internationaler Anerkennung öffneten die sowjetischen Führer unbeabsichtigt die Tür für zukünftigen Druck, der zur Erosion ihres Imperiums beitragen würde.
Die Nixon-Regierung zögerte zunächst bei der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, sah aber schließlich eine Gelegenheit, sie als Hebel zu nutzen, um sowjetische Zurückhaltung zu fördern. Die Sowjets versuchten, ihre territorialen Gewinne in Osteuropa zu festigen, aber bis 1971 verknüpfte Nixons Team die Teilnahme der USA an der Konferenz strategisch mit der sowjetischen Kooperation in anderen Fragen. Die Regierung bestand auf Fortschritten bei den Berliner Verhandlungen und den Gesprächen über gegenseitige Truppenreduzierungen in Europa, bevor sie sich zur Konferenz verpflichtete. Nachdem diese Bedingungen erfüllt waren, kamen fünfunddreißig Nationen in Genf zusammen, was 1975 zur Schlussakte von Helsinki führte.
Die Abkommen enthielten Bestimmungen, die die bestehenden europäischen Grenzen formell anerkannten, allerdings nur unter der Bedingung, dass Änderungen weiterhin friedlich und im Einklang mit dem Völkerrecht vorgenommen werden könnten. Da keine westliche Macht die Mittel oder die Absicht hatte, die osteuropäischen Grenzen mit Gewalt zu ändern, verschaffte diese Klausel der Sowjetunion wenig wirklichen Vorteil. Noch wichtiger war, dass die Schlussakte von Helsinki „Korb III“ enthielt, einen Abschnitt über Menschenrechte, der letztlich weitreichende Folgen hatte. Ursprünglich dazu gedacht, sowjetische Mäßigung zu fördern, wurde er zu einem mächtigen Werkzeug für Dissidenten in Osteuropa. Führer wie Václav Havel in der Tschechoslowakei und Lech Wałęsa in Polen nutzten seine Bestimmungen, um die kommunistische Herrschaft herauszufordern und das, was die Sowjets als diplomatischen Sieg erhofft hatten, in eine Quelle innerer Instabilität zu verwandeln.
Trotz ihrer langfristigen Auswirkungen stieß die Konferenz von Helsinki im Westen auf Skepsis. Präsident Ford wurde heftig dafür kritisiert, die Schlussakte unterzeichnet zu haben, wobei ihm einige vorwarfen, die sowjetische Dominanz in Osteuropa zu legitimieren. Die New York Times tat den gesamten Prozess als sinnlose diplomatische Übung ab. Die Regierung verteidigte jedoch die Abkommen und argumentierte, dass Menschenrechte zum ersten Mal zu einem offiziellen Gegenstand von Ost-West-Verhandlungen geworden seien. Anstatt in der Defensive zu sein, hatten die USA ihre Werte erfolgreich in den internationalen Dialog eingebracht.
Die breitere Debatte über die Entspannungspolitik spiegelte tiefere Spannungen in der amerikanischen Außenpolitik wider. Nixons Vision einer „Struktur des Friedens“ sollte die öffentliche Erschöpfung über militärische Interventionen befriedigen. Amerikaner hatten Frieden jedoch historisch als gegeben betrachtet, nicht als aktiv gemanagten Prozess. Der Ansatz der Regierung – Priorisierung des geopolitischen Gleichgewichts über ideologische Konfrontation – stellte eine notwendige Verschiebung in der Außenpolitik dar, aber ihm fehlte der vertraute moralische Rahmen, den frühere amerikanische Politiken betont hatten.
Kritiker hingegen behandelten amerikanische Werte als absolut und versuchten, sie auf der internationalen Bühne durchzusetzen, oft ohne die praktischen Grenzen zu berücksichtigen. Nixons Team neigte zu sehr zum geopolitischen Realismus, während seine Gegner mit starren ideologischen Forderungen überkompensierten. Diese Spaltung wurde durch die politischen Turbulenzen von Vietnam und Watergate verschärft, die die innenpolitische Einheit untergruben und außenpolitische Debatten kontroverser machten.
Trotz der Kämpfe der Entspannungsära fand Amerika letztendlich wieder Tritt. Der Kalte Krieg endete mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und bestätigte Elemente sowohl von Nixons strategischem Ansatz als auch der konfrontativeren Haltung, die später von seinen Nachfolgern eingenommen wurde. Doch das Verschwinden der sowjetischen Bedrohung stellte die Vereinigten Staaten in den 1990er Jahren vor eine unerwartete Herausforderung: die Neudefinition ihres nationalen Interesses in einer Welt, die nicht länger von den Rivalitäten des Kalten Krieges geprägt war.
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