Costruzione della diga del Lago Paranoá, a Brasília, nel 1960. Immagine di pubblico dominio / Collezione dell’Archivio Nazionale del Brasile.
Jânio Quadros governò il Brasile dal 31 gennaio al 25 agosto 1961, quando la modernizzazione accelerata di Juscelino Kubitschek cominciava già a presentare i propri costi. Il Plano de Metas di JK, il Piano degli Obiettivi, aveva usato risorse dello Stato e credito estero per ampliare l’infrastruttura e l’industria di base. Brasília condensava sul piano politico quella scommessa sviluppista. Rendendo l’economia brasiliana più urbana e industriale, quel programma aveva anche aumentato la dipendenza dal finanziamento pubblico e dall’estero. Jânio cercò di sostituire l’impulso sviluppista di JK con una stabilizzazione ortodossa, fondata sul contenimento della spesa e sulla restrizione del credito. In quella logica, la ripresa del credito estero dipendeva da un tasso di cambio più realistico e da segnali credibili di disciplina fiscale.
La nuova strategia prometteva sollievo sul fronte esterno, però trasferiva costi al mercato interno. Rendendo più care le importazioni prima sussidiate, la riforma cambiaria spinse al rialzo i prezzi di prodotti essenziali e accrebbe l’usura politica del governo. La rinegoziazione del debito, a sua volta, migliorò il rapporto con i creditori e ridusse il peso dei pagamenti a breve termine. Per sostenere entrambi i movimenti, Jânio avrebbe avuto bisogno di una base parlamentare capace di difendere l’aggiustamento. Tuttavia, il presidente si trovava di fronte a un Congresso dominato da partiti fuori dal suo controllo e combinava l’austerità interna con una politica estera indipendente che irritava una parte dei suoi alleati conservatori. Le dimissioni di Jânio, nell’agosto 1961, interruppero il programma prima che i suoi effetti potessero essere valutati con sicurezza.
L’eredità economica di JK
Il dilemma ereditato da Jânio compariva già negli indicatori del 1961. Il PIL brasiliano crebbe dell’8,6%, ancora sostenuto dalla maturazione di progetti legati al Piano degli Obiettivi. Quella crescita, però, era accompagnata da un indebolimento degli investimenti. Il tasso scese al 13,1% del PIL, il livello più basso dal 1950. Sebbene la crescita del 1961 appartenesse ancora in parte al ciclo di JK, i costi macroeconomici di quel ciclo erano ormai nelle mani del nuovo governo.
L’eredità di JK era particolarmente difficile perché il successo del Piano degli Obiettivi aveva creato aspettative politiche. Molti attori interni avevano imparato ad associare lo sviluppo al credito abbondante, alle importazioni protette e alle opere pubbliche rapide. Quando Jânio propose di tagliare la spesa e rendere più costoso il cambio, il conto esterno arrivò insieme alla memoria recente di una crescita che sembrava non richiedere una scelta esplicita sui costi. Per i tecnici e per i creditori, la stabilizzazione appariva una correzione necessaria. Per molti gruppi interni, invece, essa si presentava come una perdita concreta dopo anni in cui lo Stato aveva amministrato le tensioni attraverso l’espansione.
Il problema più visibile era l’inflazione, già accelerata alla fine del governo JK. La variazione annua dell’Indice Generale dei Prezzi passò dal 30,5% nel 1960 al 47,8% nel 1961, segno che il modo di finanziare lo sviluppo diventava sempre più oneroso. L’aumento rifletteva gli investimenti pubblici finanziati dal governo precedente, la protezione di importazioni selezionate attraverso il cambio e la tolleranza verso i deficit in nome della crescita. Poiché l’espansione dipendeva dal credito a basso costo nello Stato, nelle banche pubbliche e nel settore privato, l’inflazione era anche una disputa su chi avrebbe perso accesso al finanziamento conveniente e ai prezzi protetti. Frenare quella dinamica avrebbe colpito allo stesso tempo gli interessi industriali, i lavoratori urbani, i consumatori e i governi locali.
Nel settore esterno, la recente industrializzazione aumentava da sola la pressione. Durante gli anni di JK, il Brasile aveva fatto ricorso ai prestiti, alle importazioni di macchinari e ai meccanismi cambiari favorevoli alla produzione industriale. Siccome le esportazioni crescevano a un ritmo inferiore rispetto alla domanda di valuta estera, il paese usava gli arretrati commerciali, cioè il rinvio dei pagamenti delle importazioni, come finanziamento di ultima istanza. L’industrializzazione aveva aumentato la capacità produttiva brasiliana e, nello stesso tempo, aveva accresciuto il bisogno di valuta estera.
Il compito di Jânio era politicamente ingrato perché il governo doveva contenere gli squilibri e preservare la promessa di modernizzazione. Da Vargas e da JK in poi, crescita accelerata, opere pubbliche e industrializzazione facevano parte del linguaggio politico brasiliano. Eppure, l’inflazione, i sussidi cambiari e il debito estero limitavano la continuità di quell’assetto. Di fronte a tale impasse, il governo Jânio cominciò dal punto più urgente: il cambio e la rinegoziazione del debito.
L’Istruzione 204 della SUMOC
Nel marzo 1961, la Superintendência da Moeda e do Crédito emanò l’Istruzione 204. L’istituzione era nota come SUMOC e faceva parte dell’autorità monetaria brasiliana prima della creazione della Banca Centrale. L’istruzione divenne la principale misura economica del governo Jânio. La norma cercava di avvicinare il tasso ufficiale di cambio, cioè il prezzo della valuta estera in cruzeiros, al suo costo reale. Inoltre riduceva i sussidi pagati dal Tesoro e spingeva il paese verso l’unificazione del mercato dei cambi. La logica del “realismo cambiario” era semplice: vendere dollari a basso prezzo per certe importazioni era diventato incompatibile con la scarsità di risorse necessarie per onorare gli impegni esterni e contenere l’emissione monetaria.
Il sistema precedente, già modificato durante l’amministrazione Café Filho, combinava tassi di cambio multipli e meccanismi d’asta. Questa architettura proteggeva i settori considerati prioritari e rendeva meno costose le importazioni essenziali, sebbene producesse distorsioni perché il prezzo della valuta estera dipendeva da categorie amministrative. Gli importatori, gli esportatori e gli organismi pubblici dovevano prima sapere in quale categoria rientrava un’operazione, e solo dopo potevano calcolarne costi o entrate. Con l’Istruzione 204, il governo ridusse una parte di quella complessità. Le importazioni generali si avvicinarono al mercato libero, le aste furono abolite per una parte delle operazioni, e le importazioni preferenziali subirono una forte svalutazione.
L’unificazione rimase parziale perché il caffè, il cacao e alcuni prodotti derivati continuarono a ricevere un trattamento specifico, mentre il governo conservò strumenti di controllo. Anche così, la riforma modificò prezzi relativi importanti rendendo più care importazioni che prima ricevevano sussidi. Questo aumento colpì soprattutto il grano e il petrolio. Entrambi pesavano direttamente sul costo della vita perché entravano nell’alimentazione, nei trasporti e nell’industria. Sebbene aiutasse la bilancia dei pagamenti, l’aggiustamento cambiario trasferiva una parte del costo della stabilizzazione ai consumatori e alle imprese dipendenti da beni importati.
L’effetto inflazionistico apparve rapidamente, perché la svalutazione aumentò i prezzi dei combustibili, degli alimenti e dei prodotti industriali che usavano input importati. L’Istruzione 204 spiega tuttavia solo una parte dell’accelerazione inflazionistica. Il governo affrontava anche un’economia surriscaldata, un credito difficile da controllare e istituzioni monetarie poco coordinate. Il Banco do Brasil accumulava ancora funzioni commerciali e monetarie. Perciò continuava a esercitare funzioni finanziarie centrali, mentre al paese mancava una banca centrale moderna capace di guidare la politica monetaria in modo unificato.
Anche con questi limiti, l’Istruzione 204 cambiò il segnale della politica economica. Dall’Era Vargas, il Brasile aveva usato il controllo dei cambi, i tassi multipli e la protezione selettiva come strumenti di industrializzazione. Pur mantenendo gran parte di quel modello, il governo concentrò l’aggiustamento sui suoi sussidi più costosi. La misura mostrava che la stabilizzazione avrebbe richiesto di scegliere chi avrebbe perso reddito: gli importatori, i consumatori, gli esportatori, i lavoratori o lo stesso Stato. Quella scelta distributiva era precisamente il tipo di conflitto che la politica brasiliana degli anni Cinquanta aveva cercato di rinviare attraverso la crescita.
Austerità e credito estero
La riforma cambiaria fu accompagnata da una politica economica ortodossa. Il governo cercò di contenere la spesa pubblica, restringere il credito, controllare l’espansione monetaria e limitare gli aumenti salariali. Il salario minimo rimase congelato, e la riduzione dei sussidi mirava ad alleviare le pressioni sul bilancio. La proposta presentata al Fondo Monetario Internazionale seguiva questa logica: controllare il deficit pubblico per limitare l’espansione della moneta e del credito.
Il programma aveva anche una dimensione esterna decisiva, poiché Jânio doveva restaurare la fiducia dei creditori stranieri. Nel 1961, una parte importante del debito brasiliano sarebbe giunta a scadenza negli anni successivi, mentre le entrate da esportazione non bastavano a coprire comodamente quegli impegni. La squadra economica, con l’economista Roberto Campos e con il banchiere e diplomatico Walter Moreira Salles nelle trattative esterne, cercò di riprogrammare i pagamenti e ottenere nuovi crediti. L’austerità interna funzionava anche come segnale per i creditori: il Brasile voleva mostrare che avrebbe corretto il cambio, ridotto i sussidi e preso sul serio il debito estero.
Quel segnale aiutò il governo sul fronte esterno. Le misure cambiarie furono accolte favorevolmente dal FMI e dai creditori esteri, aprendo spazio alla rinegoziazione dei debiti in scadenza tra il 1961 e il 1965. Nel maggio e nel giugno 1961, il Brasile trasferì una parte di quei pagamenti agli anni successivi e ottenne nuovi prestiti negli Stati Uniti e in Europa. Di conseguenza, nel 1961 il servizio del debito diminuì come quota delle entrate da esportazione, e l’indicatore che confrontava il debito estero netto con le esportazioni migliorò rispetto al 1960.
Il successo nelle trattative esterne lasciava aperto il problema interno. L’inflazione restava alta, e la svalutazione rendeva più difficile combattere i prezzi nel breve periodo. Per il governo, la riprogrammazione comprava tempo e riduceva la pressione immediata sulle riserve, mentre la disciplina fiscale e la credibilità esterna si sarebbero trasformate in un costo della vita più basso solo più tardi. Il costo politico appariva in modi diversi tra i gruppi colpiti: le imprese temevano la restrizione del capitale circolante, i lavoratori affrontavano la perdita di potere d’acquisto, i consumatori vedevano salire il prezzo dei prodotti essenziali, e i politici resistevano ai tagli che colpivano le loro reti di sostegno regionale. La difficoltà politica del programma stava in questa distribuzione dei costi: la stabilizzazione richiedeva una coalizione assente nel governo Jânio.
La base parlamentare di Jânio era inoltre erosa dalla politica estera indipendente, nota in Brasile come Política Externa Independente, o PEI. Il presidente cercò maggiore autonomia diplomatica, aprì spazio alle relazioni con i paesi socialisti, rifiutò l’allineamento automatico agli Stati Uniti e trattò Cuba in modo più aperto di quanto desiderassero i settori conservatori. Pur ampliando il margine diplomatico del Brasile, la PEI allontanava una parte dell’Unione Democratica Nazionale, la UDN, un partito conservatore-liberale centrale nella sua campagna, e settori delle forze armate che avevano sostenuto la sua elezione. Sul piano economico, il governo voleva rassicurare i creditori occidentali. Sul piano diplomatico, invece, voleva preservare l’autonomia. La combinazione di ortodossia interna e indipendenza esterna lasciò Jânio politicamente isolato in più di una direzione.
Le dimissioni di Jânio e l’interruzione del programma
Jânio si dimise il 25 agosto 1961 e trasformò un programma economico già fragile in una crisi istituzionale. L’uscita del presidente aprì subito una disputa, perché il vicepresidente João Goulart si trovava in viaggio in Cina e incontrava una forte resistenza nei settori militari e civili. La soluzione parlamentarista permise l’insediamento di Goulart in settembre, però ridusse i poteri del nuovo presidente e inaugurò una fase di instabilità istituzionale. Quel compromesso trasferì una parte del potere presidenziale a un primo ministro e a un gabinetto responsabile davanti al Congresso. Per l’economia, la conseguenza fu immediata: il programma di stabilizzazione avviato da Jânio perse la propria guida politica prima di consolidarsi.
L’interruzione causata dalle dimissioni di Jânio rende difficile giudicare il risultato della sua politica economica. Sebbene il governo fosse riuscito a rinegoziare una parte del debito e a recuperare un po’ di credito estero, restava ancora da dimostrare la capacità di controllare l’inflazione. Di fatto, i prezzi continuavano ad accelerare, in parte per i costi della stessa svalutazione cambiaria. Il punto centrale è che Jânio pagò una parte del costo politico iniziale della stabilizzazione e lasciò l’incarico prima di poterne raccogliere gli eventuali benefici.
Sebbene l’economia mostrasse ancora una crescita notevole alla fine del 1961, la tendenza era più fragile: gli investimenti diminuivano, l’inflazione aumentava e la crisi politica accresceva l’incertezza. Durante il regime parlamentarista, le autorità avrebbero tentato di mantenere una certa continuità, soprattutto con Walter Moreira Salles al Ministero delle Finanze. Quella continuità, tuttavia, dipendeva ormai da una disputa istituzionale permanente. Il rapporto con gli Stati Uniti si sarebbe deteriorato, il dibattito sulle rimesse dei profitti delle imprese straniere sarebbe diventato più duro, e lo squilibrio esterno sarebbe tornato a premere sul paese.
Le dimissioni di Jânio cambiarono anche la lettura politica dell’aggiustamento. Le misure che avrebbero potuto essere difese come parte di un programma presidenziale passarono a dipendere da accordi provvisori tra Congresso, gabinetto e Presidenza. Invece di un’autorità chiara capace di sostenere il costo iniziale della stabilizzazione, il paese entrò in un periodo di negoziazione istituzionale permanente. Il problema economico cominciò quindi a riguardare sia la scelta tra inflazione e austerità sia l’autorità legittima per imporre quella scelta.
Il governo Jânio, dunque, fu più di un breve intervallo tra JK e Goulart. Il periodo segnò il tentativo di correggere in modo ortodosso gli squilibri creati da un decennio di sviluppismo accelerato. Le dimissioni del presidente impedirono alla stabilizzazione di Jânio di diventare un programma duraturo. Dopo l’uscita di Jânio, l’economia brasiliana entrò in una fase in cui stabilizzazione, crescita e legittimità politica cominciarono a bloccarsi reciprocamente.
Conclusione
Nel governo Jânio Quadros, l’economia brasiliana attraversò un tentativo breve e incompleto di stabilizzazione. Sebbene continuasse a crescere rapidamente, l’economia ricevuta dal governo portava con sé alta inflazione, deficit pubblico, dipendenza dal finanziamento estero e un sistema cambiario pieno di sussidi e controlli. La risposta del governo Jânio fu una politica di austerità, realismo cambiario e rinegoziazione del debito estero.
L’Istruzione 204 della SUMOC fu il centro della risposta economica di Jânio. Avvicinando il cambio al suo costo reale e riducendo i sussidi, la norma segnalò serietà ai creditori. In compenso, rese più care le importazioni essenziali e spinse i prezzi verso l’alto, rendendo la stabilizzazione socialmente impopolare. Il governo riuscì a migliorare la propria posizione esterna, però l’inflazione rimase alta e la base politica necessaria a sostenere l’aggiustamento continuò a essere fragile.
Per questo, Jânio lasciò come eredità economica un programma interrotto. Le dimissioni di Jânio distrussero la continuità amministrativa e aprirono la crisi che avrebbe portato al parlamentarismo e al governo Goulart. L’episodio mostrò che gli squilibri lasciati dalla crescita accelerata richiedevano qualcosa di più della tecnica economica: una coalizione politica capace di decidere chi avrebbe pagato il costo della stabilizzazione.