Brasilianische Wirtschaft während der Regierung Café Filho

Von 1954 bis 1955 wurde Brasilien von Präsident João Fernandes Campos Café Filho, allgemein bekannt als Café Filho, regiert. Er war Vizepräsident während der zweiten Amtszeit von Getúlio Vargas und übernahm die Präsidentschaft nach dessen Selbstmord. Nach seinem Amtsantritt vollzog er zunächst während der Amtszeit von Eugênio Gudin als Finanzminister einen bedeutenden wirtschaftspolitischen Kurswechsel. 1955 führten politische Zwänge jedoch dazu, dass Gudin durch José Maria Whitaker ersetzt wurde, der eine weitere Kehrtwende in der brasilianischen Wirtschaft vollzog – von der Kontraktion zur Expansion. Zum Ende der Regierung Café Filho trat Whitaker zurück, da er nicht alle seine wirtschaftspolitischen Vorstellungen umsetzen konnte. Sein Nachfolger, Mário Câmara, konnte in den letzten drei Monaten der Amtszeit nicht viel bewirken.

Gudins Amtszeit als Finanzminister

Nach dem Selbstmord von Präsident Vargas am 24. August 1954 übernahm Café Filho die Rolle des Interimspräsidenten bis zur Abhaltung neuer Wahlen. Er erbte ein Szenario von Inflation, Haushaltsdefizit und Zahlungsbilanzkrise. Die ersten beiden waren auf die expansive Politik der Vorgängerregierung zurückzuführen, die die Staatsmacht zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums nutzen wollte. Das dritte Problem wiederum resultierte aus übermäßiger Auslandsverschuldung und einem von amerikanischen Käufern geförderten Boykott brasilianischen Kaffees, der zu einem Preisverfall führte, der Brasiliens Exporte schädigte.

Um diesem ungünstigen Szenario zu begegnen, ernannte Café Filho Befürworter des Wirtschaftsliberalismus in alle wichtigen Gremien, die für die Wirtschaftssteuerung zuständig waren. Clemente Mariani war bei der Bank von Brasilien (Banco do Brasil). Otávio Gouveia de Bulhões war bei der Superintendenz für Währung und Kredit (Superintendência da Moeda e do Crédito, SUMOC), einer Art Zentralbank. Eugênio Gudin war im Finanzministerium.

Im Bereich der Binnenwirtschaftspolitik verfolgte Gudin einen recht orthodoxen Stabilisierungsplan, der durch folgende Maßnahmen gekennzeichnet war:

• Kontraktive Geldpolitik: Zinssätze, Rediskontsätze und Pflichtreserven wurden erhöht. Darüber hinaus wurden Bankmittel, die von der Regierung zwangsweise einbehalten wurden, nun nicht mehr von der Bank von Brasilien, sondern von der SUMOC gehalten, um eine Kreditkontraktion sicherzustellen.

• Kontraktive Fiskalpolitik: Es gab eine Reduzierung der öffentlichen Investitionen und einen erfolglosen Versuch, die Steuern zu erhöhen, der vom Kongress blockiert wurde. Zusätzlich behielt die Regierung das System der multiplen Wechselkurse bei, das durch die Instruktion 70 der SUMOC in der vorherigen Regierung eingeführt worden war. Dies widersprach den Wünschen des Internationalen Währungsfonds (IWF), der im März 1955 eine technische Mission nach Brasilien entsandte, um dies zu ändern. Die Regierung konnte den Technikern jedoch nachweisen, dass die Steuereinnahmen aus Auktionen von Fremdwährungen zu unterschiedlichen Kursen für das Land unerlässlich waren.

Die orthodoxe Politik Gudins hatte unmittelbare nachteilige Auswirkungen. Da die Liquidität in der Wirtschaft plötzlich versiegte, kam es zu einem Rückgang der privaten Investitionen und einer Reihe von Insolvenzen und Vergleichen. Die Krise war so schwerwiegend, dass die Regierung gezwungen war, Not-Rediskontgeschäfte durchzuführen und Banken sofortiges Bargeld im Austausch für ihre Schuldtitel zur Verfügung zu stellen. Trotz alledem gab es keinen signifikanten Rückgang der brasilianischen Industrietätigkeit. Darüber hinaus ist es wahr, dass die von Vargas geerbte Inflation zurückging. Dies war jedoch keine Folge der kontraktiven Politik – es war ein Ergebnis sinkender internationaler Preise für Agrarprodukte. Ein Beleg dafür ist die Tatsache, dass die brasilianischen Industriepreise im gleichen Zeitraum erheblich stiegen.

Eugênio Gudins Priorität war jedoch die Stabilisierung der Zahlungsbilanz des Landes, die schwere Probleme aufwies. Eine erste Maßnahme in dieser Hinsicht war die Sicherung von Auslandskrediten. Brasilien hatte bereits 80 Millionen Dollar gesichert, die der ehemalige Finanzminister Oswaldo Aranha von der Federal Reserve Bank in Washington erhalten hatte. Dank Gudins Ansehen in der internationalen Finanzwelt gelang es Brasilien, einen weiteren offiziellen Kredit in gleicher Höhe von der US-Regierung zu erhalten. Da der neue Betrag jedoch als unzureichend erachtet wurde und die Eisenhower-Regierung zögerte, Brasilien zu helfen, musste Gudin zusätzlich 200 Millionen Dollar an Krediten von Privatbanken aufnehmen. Dieser Kredit sollte über fünf Jahre zu einem Zinssatz von 2,5 % pro Jahr zurückgezahlt werden und durch die internationalen Goldreserven des Landes abgesichert sein. Obwohl es sich um hohe Summen handelte, lösten diese Kredite die Devisenprobleme nur kurzfristig.

Die langfristige Lösung kam mit der Instruktion 113 der SUMOC, die im Januar 1955 erlassen wurde. Praktisch handelte es sich um eine Maßnahme zur Erleichterung der Einfuhr von Maschinen, Ausrüstungen und Vorleistungen für die brasilianische Industrie. Sie funktionierte wie folgt:

• Zuvor erteilte die Außenhandelsabteilung der Bank von Brasilien (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, CACEX) Importlizenzen nur bei Vorliegen der sogenannten „Devisendeckung“: Importeure mussten eine Zusage der Bank von Brasilien einholen, dass diese ihnen Devisen für den Versand ins Ausland im Austausch für das importierte Produkt verkaufen würde. Dieser Mechanismus war für ausländische Investoren ungünstig, da sie zunächst Devisen zum (abgewerteten) freien Wechselkurs nach Brasilien einführen und dann Importlizenzen zum (aufgewerteten) Wechselkurs für die Einfuhr von Investitionsgütern erwerben mussten.
• Mit der Herausgabe der Instruktion 113 wurde die CACEX ermächtigt, Importlizenzen für Investitionsgüter ohne Devisendeckung zu erteilen – das heißt, ohne dass die Importeure Dollar erwerben mussten. Im Gegenzug für die Einfuhr konnten ausländische Unternehmen einfach eine Beteiligung an den Aktien des importierenden Unternehmens halten. Dies gewährte ausländischen Unternehmen eine indirekte Subvention, die nun bei Devisengeschäften kein Geld mehr verlieren würden.
• Darüber hinaus ermächtigte die Instruktion 113 die CACEX auch, Lizenzen für nationale Unternehmen zur Einfuhr von im Ausland finanzierten Investitionsgütern mit einer Laufzeit von nicht weniger als fünf Jahren auszustellen. Der Wechselkurs, der zur Abwicklung dieser Finanzierungen verwendet werden sollte, hätte nationalen Unternehmen in der Praxis einen Vorteil von etwa 30 % verschafft. Da es jedoch keine Finanzierungen im Ausland gab, die die gesetzlich geforderten Voraussetzungen erfüllten, profitierten nationale Investoren in der Praxis nicht von den Änderungen durch die Instruktion 113.

Für den brasilianischen Ökonomen Demosthenes Pinho Neto tat die Instruktion 113 nichts anderes, als Importe ohne Devisendeckung zu deregulieren. Solche Importe fanden bereits zuvor statt, waren aber von der Genehmigung politischem Druck ausgesetzter Gremien abhängig. Als Folge des neuen Importregimes sank die Nachfrage nach Dollar – was der Regierung und der Gesellschaft insgesamt zugutekam – und zahlreiche multinationale Unternehmen erweiterten ihre Investitionen in Brasilien. Dies sollte in der Regierung von Juscelino Kubitschek von erheblicher Bedeutung sein, als es starke Anreize für die Ansiedlung von Automobilindustrien im Land geben würde. Andererseits wurde die Instruktion 113 heftig kritisiert, weil sie ausländische Investoren (zum Nachteil nationaler Unternehmen) begünstigte und weil sie die Einfuhr weniger fortschrittlicher Ausrüstung erleichterte, die ohne monetäre Gegenleistung nach Brasilien gelangen konnte.

Bezüglich des brasilianischen Kaffeesektors, der seit der Kaiserzeit von übermäßiger Bedeutung war, hielt Eugênio Gudin an der abfällig als „Devisenkonfiskation“ (confisco cambial) bezeichneten Politik fest. Diese Politik ging auf die Instruktion 70 der SUMOC zurück, die Kaffeeexporte durch die Festlegung eines aufgewerteten Wechselkurses für diesen Vorgang entmutigte. Im April 1955 trat Eugênio Gudin aufgrund des Widerstands gegen seine Orthodoxie und seine Politik gegen die Interessen der Kaffeeexporteure vom Finanzministerium zurück und wurde durch José Maria Whitaker ersetzt – ein Name, der die Kaffeebauern zufriedenstellte.

Whitakers Amtszeit als Finanzminister

Nach seinem Amtsantritt als Finanzminister führte José Maria Whitaker eine expansive Geldpolitik ein, um die Schäden der von Gudin vorgenommenen orthodoxen Anpassung zu beheben. Es gab eine Senkung der Rediskontsätze und der Pflichtreserven sowie eine Ausweitung der Kredite. Dieser Kurswechsel sollte jedoch nicht zu einer Rückkehr hoher Inflationsraten führen. Daher bestimmte Whitaker, dass Kredite nur für den Agrar-, Industrie- und Handelssektor ausgeweitet werden sollten, mit einer maximalen Rückzahlungsfrist von 120 Tagen. Er glaubte an die „Real Bills Doctrine“, nach der die Bereitstellung kurzfristiger Kredite für produktive Sektoren nicht zu einer Inflationsspirale führen würde.

Obwohl Whitaker von den Kaffeebauern unterstützt wurde, glaubte er, dass die künstliche Aufrechterhaltung hoher Kaffeepreise ein Fehler sei. Er war der Meinung, dass die brasilianische Regierung alle Kosten dieser Politik trug, während sie gleichzeitig ausländische Wettbewerber auf dem Kaffeemarkt begünstigte. Daher verfügte er die vorübergehende Aussetzung staatlicher Kaffeeankäufe, um die Preise zu senken, die Konkurrenz zu schädigen und neue Märkte zu erobern. Dieser Kurswechsel wurde von Alkindar Junqueira, dem Präsidenten des Brasilianischen Kaffeeinstituts (Instituto Brasileiro do Café), vehement kritisiert. Junqueira argumentierte, dass eine Senkung des internationalen Preises dieses Produkts für Brasilien nicht vorteilhaft wäre, da es sich um ein Produkt mit unelastischer Nachfrage handelt – das heißt, eine Nachfrage, die bei sinkendem Preis nicht entsprechend steigt. Er erarbeitete daraufhin einen Plan mit Brasiliens Wettbewerbern zur Verknappung des Kaffeeangebots, der jedoch von der Regierung abgelehnt wurde und zu seiner Entlassung führte.

Whitakers Priorität war die Beendigung der sogenannten „Devisenkonfiskation“ (confisco cambial) durch die Einführung eines einzigen, abgewerteten, flexiblen Wechselkurses für jede Art von Import oder Export. Obwohl dies potenziell die Inflation verschärfen könnte, war der Minister überzeugt, dass dies der richtige Weg sei. In dieser Hinsicht gab er dem Superintendenten der Nationalen Bank für wirtschaftliche Entwicklung (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE), Roberto Campos, Autonomie bei der Ausarbeitung einer Währungsreform.

Campos wusste, dass Brasilien zur Vereinheitlichung der Wechselkurse den Druck auf die Zahlungsbilanz reduzieren musste. Dies sollte durch drei Maßnahmen geschehen:

• Konsolidierung kurzfristiger Schulden in eine einzige langfristige Schuld.
• Beschaffung einer Reservekreditlinie zur Stabilisierung des Devisenmarktes.
• Reform der Importzölle zum Schutz der nationalen Industrie vor den nachteiligen Auswirkungen der erwarteten Wechselkursabwertung. Zu diesem Zweck teilte Brasilien dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) seine Absicht mit, ab 1956 seine spezifischen Zölle (die als fester Betrag pro Menge importierter Produkte erhoben wurden) durch Ad-Valorem-Zölle (prozentuale Zölle, die je nach Preis der importierten Produkte variieren würden) zu ersetzen.

Im Juni 1956 veröffentlichte der Direktor des IWF, Edward Bernstein, einen Bericht, in dem er vorschlug, wie Brasiliens Devisenpolitik reformiert werden könnte: entweder einen festen Wechselkurs beibehalten, aber die Wechselkurse abwerten und vereinheitlichen (außer für Importe), oder einen flexiblen Wechselkurs einführen, mit jeweils eigenen Sätzen für Importe und Exporte, zusätzlich zu Aufschlägen für Importe.

Basierend auf dem Bernstein-Bericht entwarf Roberto Campos eine SUMOC-Instruktion, die die Einführung eines flexiblen Wechselkurses und die Vereinheitlichung der Wechselkurse vorsah. Die Ausnahme hiervon wäre der Wechselkurs für Kaffeeexporte, der schrittweise abgewertet würde, bis er das Niveau des einheitlichen Kurses erreichte. Obwohl José Maria Whitaker für die sofortige Abschaffung der „Devisenkonfiskation“ (confisco cambial) plädierte, überzeugte ihn Roberto Campos, eine schrittweise Abschaffung über zwei Jahre zu unterstützen, um Störungen im Kaffeesektor zu vermeiden. Darüber hinaus würden die Einkommen der Kaffeebauern in brasilianischer Währung (Cruzeiro) von der Regierung abgesichert, da das Tempo der Abwertungen proportional zu möglichen Preisrückgängen bei Kaffee sein würde.

Das Projekt von Roberto Campos spiegelte eine kritische Sicht auf die Industrialisierung durch Importsubstitution wider – ein in Lateinamerika angewandtes Modell, das Importe durch künstlich überbewertete Wechselkurse behinderte. Für den Superintendenten der BNDE wirkte sich diese Politik negativ auf die Zahlungsbilanz aus. Es überrascht nicht, dass das Projekt vom IWF enthusiastisch angenommen wurde.

Die Mitarbeiter des Finanzministeriums und die Wirtschaftseliten widersetzten sich jedoch einer solch umfassenden Reform in einer provisorischen Regierung, die sich ihrem Ende näherte. Aus diesem Grund entschied Café Filho, das Devisenreformprojekt dem Kongress zur Prüfung vorzulegen. In der Praxis bedeutete dies die Aufgabe jeglicher Hoffnung auf Umsetzung des Projekts.

Da er den Wechselkurs nicht vereinheitlichen konnte, trat Whitaker vom Finanzministerium zurück und wurde durch Mário Câmara ersetzt. In den letzten drei Monaten der Regierung Café Filho verfolgte der neue Minister eine monetäre Kontraktion durch die Erhöhung der Rediskontsätze, was jedoch kaum Wirkung zeigte.

Schlussfolgerung

Für einen bedeutenden Teil der Historiker gilt die Regierung Café Filho lediglich als Übergangszeit (Interregnum) zwischen Präsidenten, die die Präferenzen des brasilianischen Volkes zu dieser Zeit widerspiegelten: Getúlio Vargas und Juscelino Kubitschek (JK), beide daran interessiert, die nationale Entwicklung zu fördern. Café Filho begann seine Regierung mit einer kontraktiven Wirtschaftspolitik unter der Leitung von Eugênio Gudin, war aber bald gezwungen, aufgrund des Drucks der Kaffeebauern den Kurs zu ändern. Der neue Minister, José Maria Whitaker, strebte danach, das Wirtschaftswachstum auszuweiten und die Wechselkurse zu vereinheitlichen, war aber nur beim ersten Ziel erfolgreich. In den Jahren 1954 und 1955 verzeichnete das brasilianische BIP hohe Wachstumsraten – 7,8 % bzw. 8,8 %. Ab 1956 würde das Land unter der Führung von Juscelino Kubitschek einen noch größeren wirtschaftlichen Fortschritt erleben.