Brasilianische Wirtschaft in der Vargas-Ära (1930-1945)

Die Vargas-Ära (1930-1945) war die Zeit, in der Brasilien von Getúlio Vargas regiert wurde – zuerst als provisorischer Herrscher, dann als gewählter Führer und schließlich als Diktator. In diesen 15 Jahren musste Brasilien eine Reihe von Wirtschaftskrisen (inländische und/oder internationale) bewältigen, und der gewählte Ansatz bestand darin, die Wettbewerbsfähigkeit brasilianischer Unternehmen durch Protektionismus zu steigern. Dies waren die Hauptmerkmale der brasilianischen Wirtschaft während der Vargas-Ära:

• Staatliche Intervention: Auch ohne ein Planungsministerium legte die Bundesregierung Richtlinien für die brasilianische Wirtschaft fest und schuf Organe zur Überwachung ihrer Umsetzung.
• Zentralisierung: Im Gegensatz zur Ersten Republik hatten die verschiedenen Bundesstaaten Brasiliens wenig Mitspracherecht bei der Festlegung der Wirtschaftspolitik, die von Bürokraten der Zentralregierung entwickelt wurde.
• Laborismus oder Kapital-Arbeit-Pakt: Die Regierung förderte aktiv die Idee, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer zum Wohle der Allgemeinheit kooperieren sollten. Für die Arbeiter begann die Regierung, Arbeitsethik zu fördern und schuf Arbeitsgesetze, die Vargas auch nach 1945 politische Unterstützung sicherten. Für die Arbeitgeber wurden protektionistische Maßnahmen ergriffen, und die Regierung verbreitete die Idee, dass Arbeitsrechte dazu beitragen würden, die Arbeitsbeziehungen zu disziplinieren, den Konsummarkt zu erweitern und die brasilianische Wirtschaft wachsen zu lassen.
• Wandel im Kern der Wirtschaft: Seit der Kolonialzeit war die brasilianische Wirtschaft darauf ausgerichtet, die externe Nachfrage nach tropischen Produkten zu decken. Ab 1930 wurde der brasilianische Haushaltskonsum zunehmend zum wichtigsten Bestandteil des nationalen BIP.
• Tätigkeit staatseigener Unternehmen: Regierungsunternehmen handelten, um die Entwicklung in Sektoren zu fördern, die für privates Kapital nicht sehr profitabel waren, aber als grundlegend für das Land angesehen wurden.

Im Folgenden finden Sie einen chronologischen Kontext der Wirtschaftspolitik und des allgemeinen Zustands der brasilianischen Wirtschaft während der Vargas-Ära.

Provisorische Regierung (1930-1934)

Gleich zu Beginn hatte der Börsencrash von 1929 an der Wall Street schwerwiegende Auswirkungen auf den externen Sektor der brasilianischen Wirtschaft. Es gab einen Rückgang der Kapitalzuflüsse, Importe, Exporte und folglich der internationalen Reserven. Zu dieser Zeit führte England die ausländischen Direktinvestitionen in Brasilien an, in traditionellen Sektoren wie dem Eisenbahnwesen, aber die Vereinigten Staaten erhöhten allmählich ihre Beteiligung an der brasilianischen Industrie und Dienstleistungen. Inmitten der Weltwirtschaftskrise war der Trend jedoch ein Rückgang der Investitionen. Darüber hinaus wurde eine massive Abwertung der brasilianischen Währung, des Mil-Réis, um 55 % beobachtet. Dies schadete den Deviseneinnahmen der Regierung aus Kaffeeexporten sowie der Zahlung von Auslandsschulden.

Anfänglich war die Wirtschaftspolitik der neuen Regierung von dem geprägt, was der brasilianische Ökonom Marcelo de Paiva Abreu einen „primitiven rhetorischen Liberalismus“ nennt. Dies zeigte sich beispielsweise daran, dass der Wechselkurs frei schwankend gehalten wurde, genau wie in den letzten Jahren der Ersten Republik. In der Praxis gab es jedoch Beschränkungen für Devisentransaktionen, da das Land gezwungen war, sukzessive Moratorien für Auslandsschulden zu erklären – die größtenteils in britischen Pfund oder US-Dollar notiert und daher in diesem Krisenmoment unbezahlbar waren.

Nichtsdestotrotz führten die schädlichen Auswirkungen der Krise von 1929 die Regierung bald dazu, protektionistische Maßnahmen zu ergreifen – obwohl diese liberale Rhetorik in Regierungsreden beibehalten wurde. 1930 gab Brasilien den Goldstandard offiziell auf, behielt aber einen festen Wechselkurs bei, der fortan von der Regierung festgelegt wurde. Diese Änderung führte zu einer Kontraktion der brasilianischen Geldbasis, aber die nationalen Banken widersetzten sich dem. Um die Liquidität des Bankensektors aufrechtzuerhalten, wurde das Rediskontportfolio der Bank von Brasilien (Carteira de Redesconto do Banco do Brasil) – eine Art Kreditgeber letzter Instanz für Banken – im selben Jahr wieder eingeführt.

Im Jahr 1931 wurden die Importzölle erhöht und die Devisenkontrollen wieder eingeführt – das heißt, Maßnahmen zur Begrenzung des An- und Verkaufs von Fremdwährungen. Von da an hatte die Bank von Brasilien die Ermessensbefugnis zu entscheiden, wer Devisengeschäfte tätigen durfte, und die Devisenreserven wurden hauptsächlich für Regierungskäufe, zur Begleichung der Auslandsschulden und für wesentliche Importe verwendet. Diese Maßnahme führte zur Bildung eines parallelen Devisenmarktes, so dass die Devisenkontrollen später im Jahr 1934 gelockert wurden.

Ebenfalls 1931 empfing Brasilien die Niemeyer-Mission: eine Mission britischer Ökonomen unter der Leitung von Otto Niemeyer. Sie zielte darauf ab, orthodoxe Reformen für das Land zu empfehlen, und die brasilianische Regierung erklärte, dass deren Annahme keine Voraussetzung für die Aufnahme neuer Kredite bei England sei. Die Hauptvorschläge der Experten waren die folgenden:

• In Bezug auf die Fiskalpolitik musste die Regierung das öffentliche Defizit reduzieren: Eine Möglichkeit wäre die Erhöhung der direkten Besteuerung – das heißt, es wurde erwartet, dass die Steuern auf den externen Sektor reduziert oder auf Null gesetzt würden. Eine andere Möglichkeit wäre das Ende der Beteiligung der Regierung an Plänen zur künstlichen Aufwertung der Kaffeepreise.
• In Bezug auf die Geldpolitik musste die Regierung den Mil-Réis stabilisieren: Es wurde vorgeschlagen, eine Zentralbank zu gründen, die für die Währungsemission zuständig wäre, und zum Goldstandard zurückzukehren, möglicherweise mit Hilfe eines großen englischen Kredits zur wirtschaftlichen Stabilisierung.

Wirtschaftlich hatte die Mission praktisch keine Ergebnisse, da ihre Vorschläge in diesem Kontext undurchführbar waren. Einerseits würde Brasilien die Aufwertung des Kaffees nicht beenden. Andererseits würde England bald darauf den Goldstandard aufgeben. Politisch jedoch erhöhte die Mission das Ansehen und den Einfluss Otto Niemeyers auf die brasilianische Regierung.

Während der Ersten Republik hatte Brasilien seine Auslandsschulden zweimal durch sogenannte Funding Loans neu verhandelt. Ebenfalls 1931 erhielt die Regierung einen dritten Funding Loan, diesmal jedoch nicht aufgrund einer Vereinbarung mit den Gläubigern. Tatsächlich erklärte Brasilien einseitig, dass es die vollständige Zahlung der vorherigen Funding Loans (von 1898 und 1914) aufrechterhalten würde, aber für drei Jahre würden die Zinsen für andere Bundeskredite mit 5 %-Anleihen pro Jahr bezahlt werden. In der Praxis bedeutete dies, dass Brasilien andere Gläubiger zwang, einen neuen Kredit zu gewähren. Dies war unbefriedigend, da es die Auslandsschulden nur aufschob und erweiterte. Darüber hinaus verursachte es große Unzufriedenheit in den Vereinigten Staaten, die brasilianischen Bundesstaaten und Gemeinden Geld geliehen hatten, und diese würden nicht normal bezahlt werden.

Da Brasilien unter einem Mangel an Devisen litt, begannen sich verschiedene Handelsrückstände anzuhäufen: Auslandsschulden wurden in Mil-Réis bezahlt, aber nicht in Fremdwährung. Obwohl dies zu Reibungen mit einigen Gläubigern führte, litt Brasilien unter keinem ausländischen Druck – entweder weil die Gläubiger keine Verhandlungsmacht hatten (Frankreich und England) oder weil sie diese nicht nutzen wollten (USA).

Angesichts des herausfordernden Szenarios der Weltwirtschaftskrise ordnete Vargas‘ Brasilien 1933 seine Politik gegenüber dem Kaffeesektor neu. Seit den letzten Jahrzehnten des Kaiserreichs war der Kaffeeexport von großer Bedeutung, und die Regierung musste einen Weg finden, die Preise dieses Produkts zu erhöhen. Zu Beginn des Jahres bestand die Lösung darin, die Kaffeebestände in drei Teile aufzuteilen: 40 % der Ernte würden verbrannt (die sogenannte „Opferquote“), 30 % würden zurückgehalten und die restlichen 30 % würden von den Produzenten frei gehandelt. Diese Prozentsätze blieben bis 1937 bestehen, aber das Verbrennen von Kaffee endete erst 1944. Ende 1933 gab es die sogenannte wirtschaftliche Anpassung: eine Neuverhandlung der Schulden im Kaffeesektor. Dank dieser Maßnahme wurden die Schulden der Kaffeebauern um die Hälfte reduziert, mit Amortisationen über 10 Jahre.

Für den brasilianischen Ökonomen Celso Furtado war der Kern von Vargas‘ Kaffeepolitik eine Art Keynesianismus, noch bevor Keynes‘ Ideen veröffentlicht wurden – weil sie auf expansiver Geld- und Fiskalpolitik basierte. Die Regierung gab Papiergeld aus und nutzte es, um ihre eigenen Ausgaben zu erhöhen, indem sie Kaffee kaufte, der verbrannt werden sollte. Der Prozess des Kaufens und Verbrennens generierte Inlandseinkommen, da er Geld in die Hände der Produzenten brachte und gleichzeitig die Aufrechterhaltung hoher Kaffeepreise auf dem internationalen Markt sicherstellte. Dies war ein recht effektiver Prozess zur Stimulierung der Gesamtnachfrage. Indem Brasilien jedoch die Preise für diese Ernte erhöhte, schadete es sich langfristig selbst, da es die Produktion von Wettbewerbern anregte.

Dank der von der Regierung ergriffenen Maßnahmen erholte sich Brasilien relativ schnell von der Krise von 1929 und wurde weniger abhängig von Kaffee. Die Alternative zu diesem Produkt war die nationale Industrie, die auf der Grundlage eines Importsubstitutionsmodells wuchs – schließlich war es im Kontext der Weltwirtschaftskrise und der Beschränkungen für Devisentransaktionen schwierig, Produkte zu importieren.

Konstitutionelle Regierung (1934-1937)

Im Februar 1934, angesichts des bevorstehenden Endes des Funding Loans von 1931, schloss Brasilien das ab, was als „Aranha-Schema“ (Esquema Aranha) bekannt wurde. Dies war eine Neuverhandlung der Auslandsschulden mit Zustimmung der Gläubiger, um die Zinssätze vorübergehend zu senken. Bis 1938 würde das Land jährlich 8 Millionen Pfund Sterling zahlen, statt 24 Millionen Pfund Sterling – was eine Reduzierung der Schulden um zwei Drittel darstellt. Aufgrund des Einflusses von Otto Niemeyer wurde der Zahlung von Schulden in Pfund Priorität eingeräumt.

Das Aranha-Schema linderte die Probleme der Zahlungsbilanz, aber es herrschte immer noch ein Mangel an Devisen, und folglich bestanden die Handelsrückstände fort. Einige amerikanische Geschäftsleute wollten, dass ihre Regierung Druck auf die brasilianische Regierung ausübt, um die Beschränkungen für den Abfluss von Devisen aus dem Land zu lockern, aber dies geschah nicht. 1934 kam ein Vertreter der Federal Reserve (Fed), John Williams, nach Brasilien und kam zu dem Schluss, dass Devisenkontrollen wichtig für die Stabilisierung der brasilianischen Wirtschaft seien und amerikanische Produkte nicht diskriminierten. Trotzdem lockerte Brasilien aufgrund der Empfehlungen von John Williams im September 1934 die Devisenkontrollen, was die freie Verhandlung von Devisen aus Exporten (mit Ausnahme derjenigen aus Kaffeeexporten) ermöglichte.

Diese Liberalisierung verursachte jedoch 1935 schwere Probleme. Brasilien konnte es sich einfach nicht leisten, auf Devisenkontrollen zu verzichten, und deshalb wurden sie wieder eingeführt. Gemäß dem in Washington, D.C., angekündigten Schema mussten 35 % der Devisen zum Marktpreis an die Regierung verkauft werden, damit diese ihre Schulden bezahlen konnte. Trotzdem war es üblich, dass der Bundesrat für Außenhandel (Conselho Federal de Comércio Exterior) Ausnahmen von dieser Regel gewährte, weshalb der brasilianische Wechselkurs in den folgenden Jahren schwankte. Ebenfalls 1935 erzielte Brasilien eine Vereinbarung zur Freigabe von Handelsrückständen mit den Regierungen von England und einigen anderen Ländern.

Trotz der Probleme in der Zahlungsbilanz wuchs die brasilianische Wirtschaft während der konstitutionellen Regierung von Vargas und entwickelte sich weiter. Dies waren die Hauptgründe, die diese Tatsache erklären:

• Das Land verfolgte eine expansive Wirtschaftspolitik: Zum Beispiel wurde 1937 das Agrar- und Industriekreditportfolio der Bank von Brasilien (CREAI, auf Portugiesisch) geschaffen – ein Mechanismus, der ursprünglich dazu gedacht war, den Agrarsektor in der Nebensaison zu finanzieren.
• Der brasilianische Wechselkurs wurde abgewertet: Aufgrund der höheren Importkosten wurde die nationale Industrie stimuliert.
• Die Regierung führte protektionistische Maßnahmen ein oder erweiterte sie: Zum Beispiel wurde der Importzoll 1934 um 15 % erhöht.

Estado Novo (Neuer Staat) (1937-1945)

In den Jahren 1937 und 1938 reichten selbst Devisenkontrollen nicht aus, um Probleme in der brasilianischen Zahlungsbilanz zu verhindern. Aufgrund einer Wirtschaftskrise in den Vereinigten Staaten, dem Hauptabnehmer brasilianischen Kaffees, kam es zu einem Preisverfall dieses Produkts um 25 % und zur Erschöpfung der von der Bank von Brasilien angesammelten Devisenreserven. Interessanterweise stieg das Volumen der Kaffeeexporte in diesem Zeitraum, jedoch nicht genug, um den Preisrückgang beim Kaffee und den Rückgang des Exportvolumens anderer Produkte auszugleichen.

Angesichts dieses widrigen Szenarios hörte die Regierung auf, die Zahlung der Auslandsschulden zu priorisieren. Stattdessen entschied sie sich, in die Wirtschaft einzugreifen, um Investitionen sicherzustellen – insbesondere in die Streitkräfte und in die Verkehrsinfrastruktur. 1937 symbolisierten drei Maßnahmen diese Wende:

• Ein Moratorium für Auslandsschulden wurde erklärt.
• Die Politik der Aufwertung des Kaffeepreises wurde aufgegeben – weil man verstand, dass Brasilien auf dem internationalen Markt an Boden verloren hatte und diese Politik den Konkurrenten des Landes mehr nützen würde. Wenn der Kaffeepreis niedrig war, würden weniger wettbewerbsfähige Konkurrenten den Markt verlassen.
• Die Devisenkontrollen wurden verschärft.

Obwohl die brasilianischen Maßnahmen zu Protesten von Gläubigern führten, blieben die USA Brasilien gegenüber tolerant und unterhielten gute Beziehungen zu ihm, bis hin zum Empfang der Aranha-Mission (1939). Dies war ein Besuch des damaligen Außenministers Oswaldo Aranha in Washington, D.C. Sie hatte eine recht ehrgeizige Agenda, aber die Erwartungen daran erfüllten sich nicht. Als positive Ergebnisse würden die USA Brasilien über die Eximbank Geld leihen, um Handelsrückstände aufzulösen; während Brasilien den Devisenverkehr liberalisieren, den Handel mit Nazi-Deutschland reduzieren und die Zahlung seiner Auslandsschulden wieder aufnehmen würde. Obwohl die Mission in Brasilien negative Auswirkungen hatte, wurden die darin eingegangenen Verpflichtungen im Allgemeinen eingehalten.

Die neue brasilianische Devisenpolitik, die 1939 angekündigt wurde, etablierte ein Regime multipler Wechselkurse. 70 % der Devisen aus Exporten konnten frei gehandelt werden, während die restlichen 30 % zu günstigen Kursen an die Bank von Brasilien verkauft werden mussten, damit diese die Schulden der Regierung bezahlen konnte. Für private Finanztransaktionen, wie z. B. Gewinnüberweisungen, gäbe es einen „frei-speziellen“ Wechselkurs, der stärker abgewertet war, um Kapitalabflüsse zu verhindern.

Ebenfalls 1939 versuchte Brasilien, die Zahlung der Auslandsschulden neu zu verhandeln, aber die Verhandlungen wurden wegen des Zweiten Weltkriegs unterbrochen. Im folgenden Jahr wurde eine vorläufige Vereinbarung getroffen, die vier Jahre gültig war und nach der Brasilien die Hälfte dessen zahlen würde, was im Aranha-Schema festgelegt worden war – das heißt, 4 (nicht 8) Millionen Pfund pro Jahr. Zusätzlich wurde das anglo-brasilianische Zahlungsabkommen unterzeichnet, das festlegte, dass die von Brasilien im Handel mit England verdienten Pfund nur zur Begleichung von Schulden bei englischen Gläubigern verwendet werden durften. Zu dieser Zeit unterzeichnete die englische Regierung üblicherweise solche Abkommen mit verschiedenen Ländern.

Durch den Ausbruch des Zweiten Weltkriegs wurde die brasilianische Wirtschaft sofort negativ beeinflusst. Es gab einen sofortigen Rückgang des Importniveaus aus verschiedenen Gründen: Wenige Pfund kamen nach Brasilien, die Pfund, die Brasilien bereits hatte, waren in England blockiert, und die europäischen Länder schotteten sich vom internationalen Handel ab, da ihre Volkswirtschaften auf Kriegsanstrengungen umstellten. Somit verzeichnete Brasilien einen signifikanten Rückgang des nationalen BIP, hauptsächlich aufgrund der Stagnation im Agrarsektor und der Schwierigkeit, industrielle Vorprodukte und Maschinen zu importieren. Nichtsdestotrotz würde die brasilianische Industrie in den folgenden Jahren auf der Grundlage eines Importsubstitutionsmodells wachsen.

Ab 1942 verbesserte sich die wirtschaftliche Lage Brasiliens erheblich, beeinflusst durch mehrere Faktoren:

• Anstieg der Exporte: Strategische Materialien wie Gummi wurden in die Vereinigten Staaten geschickt, um den Kriegsbedarf zu decken, und landwirtschaftliche Produkte wurden wieder nach Europa exportiert. Zusätzlich trugen die USA dazu bei, höhere Preise für die Agrarprodukte des Kontinents aufrechtzuerhalten, um zu verhindern, dass die Achsenmächte (Deutschland, Italien, Japan…) die Herzen und Köpfe in Lateinamerika gewinnen.
• Zunahme der US-Investitionen: Ein Beispiel hierfür war die Gründung der Nationalen Stahlgesellschaft Brasiliens (Companhia Siderúrgica Nacional, CSN) im Jahr 1941.
• Annahme klar expansiver Wirtschaftspolitiken: Dank der Währungsemission und der Ausweitung der Kredite durch das Agrar- und Industriekreditportfolio der Bank von Brasilien (CREAI, auf Portugiesisch) gab es Anreize für die Gesamtnachfrage, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln.
• Geringer Schwerpunkt auf der Inflationsbekämpfung: Es gab eine Währungsumstellung vom Mil-Réis zum Cruzeiro. Die Inflation stieg jedoch weiter an.

Im Jahr 1943 erzielte Brasilien ein endgültiges Abkommen über die Auslandsschulden, das sie um die Hälfte reduzierte: von 220 Millionen auf 110 Millionen Pfund. 1944 nahm das Land an der Bretton-Woods-Konferenz teil, die das internationale Finanzsystem neu organisierte. Dort entstand die Notwendigkeit, eine brasilianische Zentralbank zu gründen, und dies sollte die neu geschaffene Superintendenz für Währung und Kredit (SUMOC) sein. Die Absicht dieser Maßnahme war es, eine von Privatbanken unabhängige Institution zu bilden, um deren Operationen zu regulieren und eine übermäßige Ausweitung der Geldbasis zu verhindern. In Brasilien wurden diese Ideale jedoch nicht vollständig umgesetzt, da SUMOC der Bank von Brasilien untergeordnet war und daher ohne Einschränkungen zum Drucken von Geld verwendet werden konnte. Diese unorthodoxe Lösung erklärt sich dadurch, dass die Bank von Brasilien eingesetzt wurde, um politische Unterstützung zu kaufen, weshalb viele Behörden sich widersetzten, ihre Befugnisse zu schwächen.

Als der Zweite Weltkrieg jedoch zu Ende ging, musste sich die brasilianische Wirtschaft mit einer veränderten Situation auseinandersetzen: der drastischen Reduzierung der US-Investitionen. Für die US-Regierung gab es, da kein Krieg mehr herrschte, keinen Grund mehr, lateinamerikanische Länder großzügig zu finanzieren. Damit fand sich Brasilien plötzlich ohne Unterstützung wieder, um den Kaffeepreis zu stützen, neue Industrien aufzubauen und das notwendige Kapital zu erhalten, um den Druck auf die Zahlungsbilanz zu lindern. Ein bemerkenswertes Beispiel hierfür war die Entscheidung der Ford Motor Company, das Fordlândia-Projekt aufzugeben – eine Region im Bundesstaat Pará, die zahlreiche Investitionen erhalten hatte, um ein Zentrum der Kautschukproduktion zu werden. Die mangelnde Großzügigkeit der USA sollte erhebliche Auswirkungen auf die brasilianische Wirtschaft während der Regierung von Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) haben.

Schlussfolgerung

Die Vargas-Ära begann stark geprägt von der Krise von 1929 und der Weltwirtschaftskrise. Aufgrund des Abflusses von Devisen war die Regierung gezwungen, Devisenkontrollen einzuführen, Importzölle zu erhöhen und eine Neuverhandlung der Auslandsschulden anzustreben. Maßnahmen wie diese waren wirksam, um Brasilien aus der Krise zu ziehen, wurden aber auch dann beibehalten, als sie nicht mehr notwendig waren. Dank ihnen konnte sich die nationale Wirtschaft entwickeln, insbesondere der Industriesektor, der zur großen Errungenschaft der Vargas-Ära wurde. Einige Devisenkrisen traten auf, führten das Land jedoch nicht zum Scheitern. Tatsächlich bestand nach dem Zweiten Weltkrieg die Hauptsorge der Regierung darin, die zuvor erzielten Fortschritte zu bewahren und mit dem Abzug des US-Kapitals umzugehen. Die von Vargas ergriffenen Maßnahmen hatten einen tiefgreifenden Einfluss auf die wirtschaftliche Verfassung Brasiliens während des gesamten 20. Jahrhunderts, und einige von ihnen beeinflussen das Land bis heute.